Europeiska kommissionens förslag till en förordning om innovation

KN2026/01835

Europeiska kommissionen har lämnat ett förslag till en förordning om innovation som syftar till att förbättra den inre marknadens funktion för innovation genom att minska de strukturella hindren för att föra ut innovativa lösningar på marknaden, och därmed påskynda deras kommersialisering i EU (Förordningen). Förordningen innehåller två huvudsakliga delar, dels en gemensam EU-ram för upphandling av forskning och utveckling (FoU-upphandlingar), inklusive så kallad förkommersiell upphandling, dels ett antal åtgärder för att förbättra värdering, finansiering och kommersialisering av immateriella tillgångar (IP), bland annat genom ett EU-gemensamt ramverk för IP-värdering, en marknadsplats för immateriella rättigheter och ett kompetenscentrum för IP-baserad finansiering.

Konkurrensverket har i uppdrag att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upp­handling till nytta för det all­männa och marknadens aktörer. I detta yttrande berörs endast Förordningens förslag rörande FoU-upphandlingar. Konkurrensverket har inga synpunkter på Förordningens förslag om åtgärder rörande IP.

Konkurrensverket kan inledningsvis notera att det är av stor vikt att de nu gällande upphandlingsdirektiven (Upphandlingsdirektiven) och Förordningen avgränsas i relation till varandra på ett tydligt sätt. Detta för att undvika överlappande regelverk. Avgränsningen mellan regelverken framgår också direkt av Förordningen, i vilken det anges att Förordningen är avsedd att reglera sådana upphandlingar som inte omfattas av Upphandlingsdirektiven. Motsvarande avgränsning följer även av förslaget till ny upphandlingsförordning (Upphandlingsförordningen).

Konkurrensverket kan vidare notera att det huvudsakliga syftet med Förordningen inte nödvändigtvis helt kan likställas med Upphandlingsdirektivens övergripande syften om att säkerställa att offentliga kontrakt tilldelas på ett rättvist och effektivt sätt över hela EU:s öppna inre marknad. Det är därför inte uppenbart, och i vissa situationer inte heller lämpligt, att bestämmelserna i Förordningen i alla avseenden utformas i enlighet med och med utgångspunkt i Upphandlingsdirektivens bestämmelser.

Upphandlande organisationer ska, vid ett upphandlingsförfarande som inte omfattas av upphandlingsdirektiven, beakta bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget. Vid införandet av Förordningen kommer en jämförelsevis både detaljerad och materiellt omfångsrik EU-rättslig reglering att gälla.

Genom Förordningens bestämmelser påverkas alla faser av en upphandling, från förarbete till genomförande. I flertalet avseenden är det också fråga om obligatoriska skyldigheter för upphandlande organisationer. Exempelvis införs en obligatorisk skyldighet att genomföra en marknadskonsultation innan upphandlingen påbörjas. Det kommer vid genomförandet av själva upphandlingen åligga upphandlande organisationer att följa detaljerade och emellanåt svårtillämpade förfaranderegler. Detta avseende allt från hur upphandlingsdokumenten ska utformas, till hur utvärdering ska ske med beaktande av särskilda kvalitetsaspekter om hur unionen får fördelar, till hur arbetet med att genomföra själva kontraktet ska organiseras i olika faser. Därutöver tillkommer ibland en skyldighet att göra flera olika annonseringar inom ramen för en och samma anskaffning, vilket påverkar skyndsamheten med vilken en upphandlande organisation kommer kunna arbeta. Sammantaget innebär detta ett omfattande administrativt och till viss del svårhanterat samt kostsamt åtagande för upphandlande organisationer som genomför upphandlingar enligt Förordningen.

Vid kontraktstilldelning är utgångspunkten att det ska vara en utvärdering utifrån bästa förhållandet mellan pris och kvalité, där 50 procent kvalitet ska beaktas. Merkostnaderna som uppstår vid en sådan kvalitetsutvärdering, kommer att belasta de upphandlande organisationernas budget. Dessutom kommer de enskilda upphandlande organisationernas behov inte vara ensamt styrande i frågor om exempelvis vad som ska kravställas och hur arbetet ska genomföras. I stället kommer unionens intresse i större utsträckning vara styrande.  Även merkostnader som uppstår till följd av detta kommer att bäras av de upphandlande organisationerna.

Konkurrensverket noterar mot bakgrund av detta att ändringarna för upphandlande organisationer kan komma att uppfattas som omfattande, samtidigt som det generellt sett finns ett behov av att förenkla upphandlingsförfarandet för upphandlande organisationer.

Samtidigt tillämpar många av de upphandlande organisationerna, som skulle kunna komma att upphandla enligt Förordningen, redan i dag nu gällande upphandlingsdirektiv. Många av Förordningens regler och metodik har också motsvarigheter i nuvarande upphandlingsdirektiv. Sammantaget får det antas att upphandlande organisationer överlag bör kunna applicera de arbetssätt som redan används vid upphandlingar enligt Upphandlingsdirektiven. 

Enligt Förordningen kommer det vara möjligt för olika upphandlande organisationer att genomföra gemensamma upphandlingar. Förekomsten av gemensamma upphandlingar är till sin natur inte främmande för det befintliga upphandlingsregelverket och det saknas därför principiella skäl att motsätta sig detta. Det kan dock framhållas att det utifrån Förordningen förefaller vara oklart hur ansvaret avseende att upphandlingen genomförts korrekt ska fördelas mellan de upphandlande organisationerna. En reglering likt den som återfinns i exempelvis LOU-direktivet avseende ansvarsfördelningen saknas i Förordningen.

Förordningen innehåller inte några särskilda regler avseende möjligheten till överprövning eller konsekvenser därav beträffande upphandlingar som genomförs inom ramen för Förordningen. Detta aktualiserar frågan om möjligheten till eventuell rättslig prövning i nationell rätt. I syfte att skapa en förutsebar och transparent överprövningsmöjlighet kan det finnas skäl att överväga behovet av att skapa en särskild reglering avseende detta.

Vidare bör det noteras att Konkurrensverket inte automatiskt kommer att ha tillsyn över upphandlingar genomförda enligt Förordningen. För det fall att Konkurrensverket ska utöva tillsyn över den nationella tillämpningen av Förordningen kommer det vara nödvändigt med ändringar i regelverket.

Det kan framhållas att många av de föreslagna bestämmelserna i Förordningen förefaller vara anpassade utifrån förslaget till ny Upphandlingsförordning. Exempelvis återfinns ett liknande krav på att bästa förhållandet mellan pris och kvalité ska användas vid utvärderingar, att särskilda krav på säkerhet ska ställas samt på terminologin som används.

Som ovan nämns anges även i punkt 21 i preambeln till Upphandlingsförordningen, att Förordningen är avsedd att reglera sådana upphandlingar som inte kommer omfattas av Upphandlingsförordningen.

Avslutningsvis kan det noteras att Konkurrensverket, inom ramen för ett eventuellt yttrande över förslaget till Upphandlingsförordning, kan komma med ytterligare synpunkter som kan ha relevans för exempelvis utformningen av Förordningen.  

Konkurrensverket har i övrigt inga synpunkter på förslaget.