Rapporten Översyn av regelverket för nätavgifter för mindre produktionsanläggningar

(Ei R2021:04)
I2021/01083

• Konkurrensverket delar rapportens bedömning att inget extra stöd bör ges till ägare av mindre produktionsanläggningar som gjort tidiga investeringar inom ramen för elcertifikatssystemet.
   
• Konkurrensverket delar rapportens bedömning att undantaget i 4 kap. 10 § första stycket ellagen inte bör utvidgas eller justeras, och instämmer i förslaget att det i stället bör fasas ut. Konkurrensverket anser dock att förslaget bör utsträckas till att gradvis omfatta även befintliga produktionsanläggningar.

Konkurrensverket har i uppdrag att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna.

Regeringen gav den 13 augusti 2020 Energimarknadsinspektionen (Ei) i uppdrag att göra en översyn av regelverket för nätavgifter för mindre produktionsanläggningar, dvs. produktionsanläggningar som levererar en effekt om 44–1500 kilowatt. Sådana anläggningar gynnas i nuläget av reducerade nätavgifter för överföring av sin el enligt 4 kap. 10 § ellagen (1997:857). (Fotnot 1: Ännu mindre anläggningar (0-43,5 kW) räknas som s.k. mikroproducenter och är helt befriade från nätavgifter.) Undantaget framgår av ellagen och har sitt ursprung i 1980-talets främjandeåtgärder för små vattenkraftverk. Sedan dess har dock i allt större utsträckning vindkraftsanläggningar gynnats av lättnaderna, och på sistone även solenergianläggningar.

I uppdraget ingick att utreda och beskriva konsekvenserna av en ändring av undantaget i 4 kap. 10 § första stycket ellagen som innebär (1) en höjning av effektgränsen till 2 300 kW och (2) en nedre gräns med en linjär anpassning av olika effektgränser upp till en lämplig nivå. I uppdraget ingick även att analysera om det finns behov av ytterligare, eller annat, ekonomiskt stöd till dessa produktionsanläggningar under en lämplig tidsperiod. Bakgrunden för denna sistnämnda punkt är att elcertifikatssystemet, som ska avvecklas år 2035, på grund av den oväntat snabba utbyggnadstakten av vindkraften har åsamkat investerare i vindkraftsanläggningar lägre avkastning på sina investeringar än förväntat. Detta gäller särskilt anläggningar som uppfördes omkring 2010.

Rapporten kommer fram till två huvudsakliga bedömningar och ett förslag. För det första bedöms att inget extra stöd bör ges till ägare av mindre produktionsanläggningar som gjort tidiga investeringar inom ramen för elcertifikatsystemet. För det andra bedöms att undantaget i 4 kap. 10 § första stycket ellagen inte bör utvidgas eller justeras. Slutligen föreslås att undantaget i stället bör fasas ut på så vis att det stryks för nya produktionsanläggningar (men fortsätter att gälla för befintliga).

Vad gäller frågan om ytterligare stöd till mindre produktionsanläggningar saknas enligt rapporten ett tydligt marknadsmisslyckande som skulle kunna motivera sådant stöd. Bedömningen är att den utveckling som ägt rum sedan 2010 vad gäller utbyggnad av särskilt vindkraft förvisso överträffade investerarnas förväntningar, och att politiken genom höjda utbyggnadsmål och stöd bidrog till denna utveckling, men att allt detta låg inom ramen för de marknadsmässiga och politiska risker investerare kan förväntas kalkylera med när de projekterar. Eventuella nätnyttor med mindre lokala produktionsanläggningar bör enligt ellagen kompenseras utanför nättarifferna, och rapporten kommer dessutom till slutsatsen att nätnyttorna i själva verket snarare är större hos de större produktionsanläggningarna som inte ingår i undantaget. I rapporten framförs ett ytterligare argument emot ekonomiskt stöd och det är att vindkraft numera kan produceras på marknadsmässiga villkor utan ytterligare stöd.

Konkurrensverket instämmer i resonemanget och delar därför bedömningen. Såvitt verket förstår fanns aldrig några garantier om att målen för utbyggnad av vindkraft inte skulle revideras uppåt, och därmed kan de realiserade riskerna antas ligga inom ramen för vanliga marknadsrisker och ändrade politiska förutsättningar.

Rapporten kommer till slutsatsen att det gällande undantaget i 4 kap. 10 ellagen i dag saknar syfte och ger flera negativa effekter på elmarknaden, vilka rapporten redovisar. För det första innebär avgiftsminskningen ett avsteg från ellagens princip om kostnadsriktiga nättariffer och orsakar snedvridningar, både direkt hos de berörda producenterna (som betalar för lite) och indirekt hos lokalnätets övriga kunder (som pga. nätets förhandsreglerade intäktsram får stå för nätets intäktsbortfall från undantaget, och således betalar för mycket). För det andra ger undantaget incitament och upphov till suboptimering genom att bygga mindre produktionsanläggningar än vad som är effektivt, alternativt nedgradera befintliga enheter relativt installerad kapacitet, i syfte att ta del av undantaget. Effekterna och deras kostnader för marknaden dokumenteras i rapporten. De negativa effekterna riskerar dessutom att öka framgent i och med att takten för utbyggnaden av mindre solkraftsanläggningar ökat kraftigt under de senaste åren.

Att utvidga undantaget skulle enligt rapporten leda till att kostnaderna för undantaget ökar (eftersom fler anläggningar skulle omfattas av undantaget) medan problemet med suboptimering kvarstår, eftersom kapacitetströskeln för lönsam suboptimering inte undanröjs utan endast förskjuts.

Att gradera undantaget så att avgiftsminskningen minskar med produktionskapaciteten kan vara ett sätt att reducera incitamenten till suboptimering. Dock skulle detta – ifall nollpunkten sätts till 1500 kW – omedelbart ändra förutsättningarna för de befintliga mindre produktionsanläggningarna och därmed devalvera en del av deras tillgångar, eller – ifall graderingen berör intervallet 1500–2300 kW – fortfarande leda till ökade kostnader som saknar grund i form av ett tydligt marknadsmisslyckande.

Konkurrensverket instämmer i bedömningen att undantaget inte bör utvidgas eller justeras, och tillstyrker förslaget att det snarare bör fasas ut. Dock anser verket att den föreslagna utfasningen för nya anläggningar bör sträckas ut till att även omfatta befintliga anläggningar. Utfasningen för befintliga anläggningar bör emellertid inte ske omedelbart utan stegvis i takt med en rimlig avskrivningsperiod. Konkret skulle man kunna låta den nuvarande fullständiga rabatten på de rörliga avgifterna låta minska linjärt på årsbasis, exempelvis med 5 procentenheter årligen under 20 år. Efter 10 år skulle befintliga anläggningar på så vis betala 50 procent av då gällande rörliga avgifter, och efter 20 år vore rabatten eliminerad. På så vis försvinner undantaget fullständigt på sikt samtidigt som investeringsklimatet värnas eftersom icke-avskrivna tillgångar inte devalveras.

Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Rikard Jermsten. Föredragande har varit ekonområdet Mark Bernard.

Rikard Jermsten
Mark Bernard