Betänkandet Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning?

(SOU 2025:47)

KN2025/01039

Konkurrensverket har i uppdrag att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna. Yttrandet avgränsas till sådana aspekter som följer av Konkurrensverkets ansvarsområden. Yttrandet följer den struktur och de rubriker som används i betänkandet.

Utredarens uppdrag har varit att lämna förslag för hur den svenska elmarknaden kan utvecklas och regleras med syfte att tydliggöra systemansvaret, öka leveranssäkerheten och robustheten, skapa långsiktiga planeringsförutsättningar och ge fossila kraftslag och flexibla resurser marknadsmässig ersättning för de nyttor de bidrar med.

I detta avsnitt görs bland annat bedömningen att svenska myndigheter bör undersöka möjligheter för fler banker att bli godkända för att ställa ut bankgarantier till Nasdaq Clearing.

Konkurrensverket instämmer i utredningens bedömning. Ett större utbud av aktörer som kan ställa ut bankgarantier skulle underlätta tillgången till clearing för aktörer med låg likviditet, inte minst mindre energibolag, både direkt genom det ökade utbudet och indirekt genom stärkt konkurrens till följd av det ökade utbudet.

Utredningen bedömer att Svenska kraftnäts auktionering av prisområdeskontrakt (EPAD), som marknadsaktörer kan använda för att hantera prisskillnader mellan elområden, är en marknadsvårdande åtgärd som bör fortsätta tills vidare. Vidare görs bedömningen att regeringen bör skapa beredskap för att införa en statlig kreditgaranti, liknande den som beslutades i samband med energikrisen 2022, för att stärka den finansiella elmarknadens motståndskraft i krissituationer. Bedömningen görs även att standardiserade elköpsavtal inom EU inte ska införas.
Konkurrensverket instämmer i bedömningen att EPAD-auktionerna för närvarande bör bibehållas. Som verket förstår det har auktionerna lett till bättre prissäkringsmöjligheter och till följd av det mer likvida terminmarknader med stabilare priser.

Konkurrensverket instämmer även i bedömningen att standardiserade elköpsavtal inom EU inte bör införas. En enkät som EU-byrån ACER genomförde 2024 visar att marknadsaktörerna efterfrågar flexibilitet snarare än standardisering. Även rent konceptuellt bör reglering åtminstone på marginalen fokusera på att säkra likviditeten på elbörserna snarare än att främja bilaterala avtal. Likvida börser underlättar marknadsinträde och handel särskilt för mindre kraftproducenter och stimulerar således konkurrensen på grossistmarknaderna för el.

Vad gäller beredskapen för garantier vill verket betona vikten av att utforma eventuella garantier konkurrensneutralt. Vidare bör det säkerställas att garantier endast utfärdas i väldefinierade undantagsfall, för att inte ge felaktiga incitament och snedvrida priser i normala tider. Både Konkurrensverket och Energimarknadsinspektionen har påpekat dessa aspekter tidigare.

För att göra det möjligt att nå klimatmålen och tillgodose det svenska näringslivets behov av el på konkurrenskraftiga villkor krävs en omfattande elektrifiering. Utredningen bedömer att det är osäkert om marknaden på egen hand kommer att få till stånd den mångfald och volym av investeringar i elproduktion som krävs på rätt plats och vid rätt tidpunkt. Mot den bakgrunden anser utredningen att statlig riskdelning genom dubbelriktade differenskontrakt kan vara motiverad i syfte att stimulera investeringar i ny fossilfri elproduktion, men att detta kräver noggranna överväganden.

Konkurrensverket har tidigare påpekat att ett riktat investeringsstöd till vissa icke-fossila kraftslag riskerar att snedvrida konkurrensen mellan olika kraftslag.4 Ett allmänt stöd till alla fossilfria kraftslag skulle undvika den problematiken, men fortfarande riskera att leda till försämrad elmarknadsfunktion, inte minst genom lägre likviditet på prissäkringsmarknaderna, vilket för övrigt påpekas i betänkandet (sidorna 244–247). På så vis försämras prisbildning och konkurrens på elbörserna indirekt. I betänkandet påpekas också att en teknikneutral utformning av differenskontrakten för samtliga fossilfria kraftslag i praktiken kan bli svår (sidorna 247–248). Till dessa risker kan även risken för överkompensation adderas.

Utöver att peka på nackdelarna med statlig prissäkring har Konkurrensverket tidigare ifrågasatt behovet av att subventionera ytterligare kraftproduktion i Sverige. Genomsnittspriserna för el är låga relativt övriga EU/EEA och elexporten är rekordhög, så att det allmänt sett råder ett kapacitetsöverskott snarare än en brist. Utmaningarna består snarare i systemets höga intermittens och i framväxten av lokala flaskhalsar. Dessa utmaningar hanteras mer ändamålsenligt genom en mer effektiv utformning av överföringstariffer (tydligare lokaliseringssignaler, differentierade energiavgifter), dynamisk prissättning och aggregation av efter-frågeflexibilitet på slutkundsmarknaden, och vidareutveckling av marknader för stödtjänster (inte minst balansmarknaderna, se avsnittet ”Värdering av system-nyttor” nedan). Att i förväg förankra statligt stöd som en sistahandsåtgärd riskerar dessutom att ge potentiella investerare incitament att spekulativt avvakta med investeringar i förväntningen att stöd faktiskt införs (s.k. hold-up). I värsta fallet kan detta sedan leda till en helt onödig självuppfyllande profetia.

I betänkandet görs bedömningen att det kan vara befogat att införa dubbelriktade differenskontrakt för havsbaserad vindkraft för att möjliggöra investeringar i nya projekt om statsmakterna finner det motiverat. För det fall kontrakten ska införas föreslås ett auktionssystem med anvisade platser i enlighet med förslagen i betänkandet Vindkraft i havet – En övergång till ett auktionssystem (SOU 2024:89).

Konkurrensverket ser negativt på införandet av prissäkringsmekanismer i frånvaro av tydligt motiverade marknadsmisslyckanden. Som nämndes ovan är Sveriges genomsnittliga elpriser låga jämfört med övriga EU, och nettoexporten rekordhög, samtidigt som intermittensen i kraftproduktionen växer, vilket leder till kortvariga pristoppar. Att subventionera ytterligare intermittenta produktionsanläggningar skapar än större överkapacitet i normallägen utan att lösa intermittensproblematiken. Samhällsekonomiskt är det därför på marginalen mycket mer motiverat att främja utvecklingen och tillväxten av marknader för stödtjänster, flexibilitetstjänster, batterilager etc. i syfte att dämpa svängningarna i utbud och efterfrågan av el.

För det fall stödmekanismer ändå ska införas instämmer verket i bedömningen att koncessioner och stöd bör tilldelas i ett konkurrensutsatt auktionsförfarande.

I betänkandet görs bedömningen att tillsynsansvaret för driftsäkerheten bör flyttas över från Svenska kraftnät till Energimarknadsinspektionen.
Konkurrensverket instämmer i bedömningen i och med att rådande ordning innebär en dubbelroll för Svenska kraftnät, som ska utöva tillsyn över sin egen verksamhet, vilket medför en risk för incitaments- och målkonflikter.

I betänkandet lämnas bedömningen att alla alternativ till förstärkt transportkapacitet som innebär lägre kostnader än den periodiserade kostnaden för att stärka transportkapaciteten bör betraktas som samhällsekonomiskt motiverade i ellagens mening. Utredningen menar vidare att eventuella tillkommande kostnader för åtgärder som möjliggör en tidigarelagd anslutning som huvudregel bör anses vara samhällsekonomiskt motiverade, förutsatt att den anslutande parten är beredd att betala för dem.

Enligt utredningen syftar detta till att tydliggöra för nätföretag med kapacitetsbrist hur mycket resurser det är skäligt att lägga på att möjliggöra en efterfrågad nyanslutning, i de fall ingen planerad nätförstärkning kan tillgodose behovet inom skälig tid (vanligtvis två år), och möjliggör för sökande nätkund att betala för de åtgärder som behövs för att möjliggöra en tidigarelagd nyanslutning.

Konkurrensverket delar den första delen av bedömningen, att öppna upp för alternativ till nätutbyggnad där dessa är mer effektiva, eftersom detta möjliggör ett mer effektivt utnyttjande av befintlig kapacitet i elnäten, och därmed redan på kort sikt kan möjliggöra fler nyanslutningar än den rådande ordningen somfokuserar på nätutbyggnad som förstahandsåtgärd. Fler nyanslutningar är önskvärda utifrån konkurrensperspektivet, så länge dessa inte äventyrar driftsäkerheten.

Vad gäller den andra delen av bedömningen, dvs. att sökande bör kunna betala för åtgärder som möjliggör en tidigarelagd anslutning, ser Konkurrensverket vissa risker som bör beaktas. Verket har principiellt inga invändningar mot sådana transaktioner så länge sökande kan antas verka på en konkurrensutsatt marknad, och så länge nätföretagen inte har incitament att utnyttja betalningsviljan i syfte att utöka eller kringgå sina reglerade intäktsramar. Under dessa förutsättningar kan sökandes betalningsvilja förväntas återspegla det samhällsekonomiska värdet av en tidigarelagd anslutning. Om sökande däremot har marknadsmakt, och skulle kunna utöka denna genom att tränga undan konkurrenter i samma anslutningskö, kan den sökandes betalningsvilja vara högre än vad som vore samhällsekonomiskt motiverat. I sådana tydliga undanträngningsfall, som förvisso bör vara sällsynta men kan förekomma, anser Konkurrensverket i princip att nätföretaget bör kunna avslå sökandes erbjudande att betala för tidigarelagd anslutning. Samtidigt skulle en sådan ordning innebära att nätföretagen skulle behöva avsätta signifikanta resurser för att genomföra konkur-rensanalyser, vilket kan vara svårt särskilt för mindre nät.

Nätföretagen har tack vare sina lagstadgade monopol marknadsmakt när de säljer anslutningar och bör därmed begränsas i sina incitament att ta ut överpriser för anslutning. Ett sätt att åstadkomma detta är enligt Konkurrensverket att göra ett avdrag för dessa intäkter från de reglerade intäktsramarna.

I betänkandet görs bedömningen att nätnyttoersättningen, som i dag beräknas separat från nätavgifterna, i dess nuvarande form bör avskaffas. Utgångspunkten bör i stället vara att nätavgiften ska spegla de kostnader och nyttor som en kund tillför nätet.

Den som har en elproduktionsanläggning har enligt 3 kap. 43 § ellagen rätt till ersättning från elnätsföretaget för den nytta som inmatningen av el medför för elnätet i form av minskade energiförluster och minskade avgifter till överliggande nät. Detta regleras i dag genom nätnyttoersättningen. Konkurrensverket instämmer i princip i bedömningen att eventuella nätnyttor i första hand bör tas hänsyn till i utformningen av nätavgifter, och att nätföretagen inom rimlig tid bör kunna utveckla lämpliga beräkningsmetoder. Så länge detta inte har skett bör dock rådande ordning bibehållas. Ersättning för externa nyttor (och fakturering för externa kostnader) är viktiga för att säkra en samhällsekonomiskt effektiv konkurrens mellan kraftproducenter.

Utredningen gör bedömningen att Svenska kraftnät bör överväga att ge ersättning till de anläggningsägare som levererar mekanisk rotationsenergi under perioder då snabb frekvensreserv (FFR) aktiveras för att bättre reflektera den systemnytta som dessa anläggningar bidrar med. Införande av en sådan ersättning bör ske gemensamt med systemansvariga för överföringssystem i våra grannländer.

Vidare görs bedömningen att Svenska kraftnät bör överväga att publicera marknadsinformation i realtid, införa mindre budstorlekar, och löpande utvärdera och uppdatera förkvalificeringskraven för deltagare på balansmarknaden. Svenska kraftnät bör också skapa möjligheter för nya aktörer att förkvalificera sig till marknaden för automatisk frekvensåterställningsreserv (aFRR).

Konkurrensverket instämmer i båda bedömningarna. I dag får mekanisk rotationsenergi ingen ersättning för den nytta som dess tröghet tillför elsystemet,11 vilket är en positiv externalitet som kan och bör internaliseras av Svenska kraftnät för att säkerställa en effektiv konkurrens mellan olika kraftslag. För att ersättningen ska vara teknikneutral bör den baseras på priserna på FFR-marknaden för syntetisk svängmassa. Avseende förkvalificeringskraven på marknaderna för frekvensåterställning, som nyligen reformerats och delats upp i mindre geografiska områden än tidigare, indikerar observerade höga priser att nya marknadsinträden behöver stimuleras genom sänkta inträdeströsklar i den mån detta är möjligt utan att äventyra leveranskvalitén.

I betänkandet görs bedömningen att en kapacitetsmekanism i form av en strate-gisk reserv kommer att vara en ändamålsenlig mekanism för att säkerställa tillräckliga resurser i elmarknaden i enlighet med Sveriges tillförlitlighetsnorm under den kommande tioårsperioden.

Konkurrensverket instämmer i bedömningen och vidhåller samt hänvisar till tidigare yttrade synpunkter om kapacitetsmekanismer.

I betänkandet föreslås att regeringen ger Energimarknadsinspektionen bemyn-digande att meddela föreskrifter om skyldighet för systemansvariga att lämna uppgifter till Energimarknadsinspektionen om avgifter och övriga villkor för transport av el. Förslaget bygger på bedömningen att Energimarknads-inspektionen bör utvärdera hur nätavgiften förs vidare mellan olika nätnivåer, och vid behov göra förtydliganden av hur det ska ske, så att avgiften reflekterar de samlade kostnaderna för trängsel och nätförluster som uppstår på samtliga spänningsnivåer i elnätet vid olika tidpunkter. Energimarknadsinspektionen bör även, inom den pågående översynen av föreskrifter om elnätsavgifter för transport av el, se över nätföretagens förutsättningar och incitament att införa lokaliseringssignaler för att adressera lokala kapacitetsutmaningar. Nuvarande avgiftsstruktur bedöms vara bristfällig eftersom trängsel uppstår lokalt, medan nätavgifterna är enhetliga inom redovisningsområdet.

Enligt utredningen bör Energimarknadsinspektionen även ställa krav på en tydlig och transparent beräkningsmodell för energiavgiften, för att säkerställa att den är skälig och bidrar till ett effektivt nätutnyttjande. Energiavgiften bedöms ha outnyttjad potential att skapa värde och förutsägbarhet för nätkunder med flexibla eller planerbara resurser. Dock saknas transparens i hur avgiften beräknas, vilket gör det svårt för kunder att uppskatta värdet av flexibilitet och planerbarhet.

Konkurrensverket delar bedömningarna och tillstyrker förslaget. Differentierade elnätsavgifter som bättre signalerar knapphet, stimulerar flexibilitet, och internaliserar nätnyttor och nätkostnader, har potentialen att signifikant förbättra elsystemets effektivitet och stimulera en effektiv konkurrens i produktionen av el och stödtjänster. Se även punkt 6.4.5.

I samma avsnitt lämnas ytterligare ett förslag om att Energimarknadsinspektionen ska utreda hur avgiftsstrukturen för s.k. villkorade avtal bör vara utformad, om det finns skäl att likt flera länder i Europa tillåta permanenta villkorade avtal, och om villkorade avtal ska kunna erbjudas även befintliga kunder. Energimarknadsinspektionen ska samtidigt se över möjligheten att vidareföra villkorade avtal mellan nätnivåer och ytterst till anslutande kunder. Enligt utredningen säker-ställer detta att ledig kapacitet inte blir inlåst på någon nätnivå och att en överbelastning som uppstår i exempelvis överföringsnätet kan hanteras med villkorade avtal i underliggande nät.

Villkorade avtal innebär att elnätsbolagen direkt avtalar med nätkunder om att minska eller öka eluttag eller elproduktion vid behov. Sådana avtal får ingås endast när specifika i elmarknadsdirektivet förankrade kriterier är uppfyllda, såsom att marknadsbaserade alternativ att aktivera produktions- eller förbrukningsflexibilitet är uttömda. Villkorade avtal är primärt avsedda att möjliggöra nyanslutningar i de fall där elnätsbolaget inte hinner bygga elnät eller upphandla flexibilitetstjänster i den takt som kapacitet efterfrågas, men kan potentiellt även på längre sikt bidra till att befintlig kapacitet nyttjas mer effektivt. I dag är endast tillfälliga villkorade avtal tillåtna i Sverige, och då endast för nyanslutningar.

Konkurrensverket tillstyrker förslaget att låta Energimarknadsinspektionen utreda lämpliga avgiftsstrukturer för villkorade avtal, samt i vilken utsträckning villkorade avtal ska få användas. Å ena sidan kan dessa avtal, som påpekat i ovan nämnda rapporter, möjliggöra fler anslutningar och mer effektivt kapacitetsutnyttjande, vilket är positivt utifrån både samhälls- och konkurrensperspektivet. Å andra sidan behöver det utredas om det finns en risk för att avtalen tränger undan mer effektiva marknadsbaserade flexibilitetslösningar. Med tanke på nätföretagens lagstadgade monopolställning är det viktigt att säkerställa rimlighet och skälighet avseende avgiftsstrukturer och villkor. Utan reglering är det möjligt att nätföretagen skulle kunna ha incitament att använda sig av villkorade avtal i högre grad än vad som vore samhällsekonomiskt önskvärt, och/eller (beroende på hur mycket pris- och villkorsdiskriminering tillåts) utnyttja sin marknadsmakt genom att erbjuda sämre villkor för villkorade avtal än vad som vore samhälls-ekonomiskt optimalt.

I betänkandet föreslås att systemet med anvisade avtal ersätts med ett krav på elanvändare att teckna avtal för att elleverans ska ske. Samtidigt ska nätföretaget, i enlighet med det reviderade elmarknadsdirektivet, utpeka en s.k. sistahandsleverantör som blir skyldig att på förfrågan leverera el till sökande, som då ska kunna välja ur leverantörens standardutbud. Dock föreslås denna skyldighet enbart avse ansökningar från elanvändare med en förväntad årsförbrukning under 100 000 kWh. Utöver det ska sistahandsleverantören ta över elanvändare vars elleverantör går i konkurs eller förlorar sitt balansansvar.

Urvalet av sistahandsleverantör ska ske årsvis och urvalskriteriet vid varje tillfälle föreslås vara det största antalet levererade kilowattimmar el till elanvändare med en förväntad årsförbrukning under 100 000 kWh.

Avseende gränsen på 100 000 kWh gör betänkandet gällande att det inte är lämpligt att leveransskyldigheten endast omfattar s.k. utsatta kunder (vars elförsörjning ska säkerställas enligt elmarknadsdirektivet), eftersom tolkningen av vilka dessa är inte är given. För att leveransskyldigheten ska vara rationell att tillämpa för sistahandsleverantören krävs ett objektivt kriterium. Föreslagen nivå om 100 000 kWh är ett kriterium som tillämpas i Finland och utredningen förslår att denna nivå tillämpas även i Sverige.

Konkurrensverket har länge ansett att systemet med anvisade leverantörer och avtal är konkurrenshämmande och bör minimeras i omfattning eller ersättas med en konkurrensneutral lösning som resulterar i mer aktiva kunder. Mot den bakgrunden tillstyrker verket förslaget att ersätta anvisningssystemet med ettkrav att teckna elavtal. Verket anser vidare att det är rimligt att sätta en övre gräns på förväntad elförbrukning för att kunna åberopa sistahandsleverantören, och instämmer i att en mer finmaskig definition av utsatthet riskerar att bli både god-tycklig och komplicerad att genomföra. Konkurrensverket kan dock inte bedöma lämpligheten av den konkret valda tröskeln på 100 000 kWh per år. Konkurrensverket tillstyrker förslaget att inga separata elavtal ska införas för kunder som vänder sig till sistahandsleverantören. På så vis förhindras att parallella elmarknader och nya inlåsningseffekter skapas.

I fråga om urvalskriteriet för sistahandsleverantören anser verket däremot att det finns tydliga nackdelar med förslaget att peka ut den leverantör i nätet som har störst marknadsandel inom det relevanta kundsegmentet. I betänkandet framförs att den största elleverantören är den som har bäst förmåga att absorbera eventuella utsatta kunder som nekats elavtal hos andra leverantörer (till exempel kunder med betalningssvårigheter). Den logiken leder emellertid till frågan om varför inte leverantören med störst nationell marknadsandel bland samtliga kunder i stället bör utpekas. Å andra sidan finns det en risk för konkurrensen såtillvida att utpekandet av den största leverantören riskerar att förstärka den största aktörens ställning, eftersom leverantören i och med nätets informationsskyldighet om sistahandsleverantör blir ännu mera framträdande. Med ett sådant system får den största leverantören en sorts ”pålitlighetsstämpel” från nätföretaget som på marginalen kan påverka beslut även hos icke-utsatta kunder.

Oavsett eventuella konkurrenseffekter kan negativselektionen av utsatta kunder innebära ökade kostnader för den aktör som utses till nätets sistahandsleverantör. Verket anser att ett alternativt urvalsförfarande som skulle ta hänsyn till dessa kostnader, och samtidigt vara mer konkurrensneutralt än förslaget, bör övervägas. Genom att exempelvis periodiskt upphandla rollen som sistahandsleverantör skulle marknaden kunna avgöra vem som är bäst lämpad eller villig att absorbera utsatta kunder och hantera kunder vars tidigare leverantör lämnat marknaden. Anbudens storlek och förtecken skulle även ge indikation om hur eventuella konkurrensfördelar väger upp mot eventuella extrakostnader och på så vis ge viktig information i framtida utvärderingar av systemet. För att minimera risken att sistahandsleverantören själv skulle gå i konkurs under avtalsperioden kan lämpliga krav, exempelvis avseende soliditet, ställas i upphandlingen.

I betänkandet föreslås att regeringen ger Energimarknadsinspektionen i uppdrag att, i samråd med Svenska kraftnät, Energimyndigheten, Integritetsskyddsmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, ta fram förslag till ett verktyg som på ett säkert sätt förbättrar tillgången till data i elmarknaden. I uppdraget föreslås ingå att utreda vilka funktioner verktyget ska ha, kostnaden och tidsplanen för att utveckla verktyget, hur det ska ägas, förvaltas och finansieras samt att ta fram nödvändiga författningsförslag.

Som redovisas i betänkandet skulle en förbättrad tillgång på lika villkor till högupplöst data över elanvändning och nättariffer ha stor betydelse för att främja flexibiliteten i elsystemet. Det skulle minska tröskeln för nya aktörer att komma in på marknaden och därmed förbättra utbudet av flexibilitetstjänster. Vidare skulle en bättre tillgång till data förenkla och snabba upp processen för leverantörsbyten i slutkundsmarknaden och underlätta för kunderna att göra aktiva val och bidra med flexibilitet (jfr. sid 617). Grannländer som Danmark och Norge har redan infört datahubbar och gjort goda erfarenheter.

Även flera myndigheter och elmarknadsaktörer poängterar att “en elmarknads-hubb är fundamental för en effektiv datahantering mellan aktörer och nätföretag. Ett sådant register kan skapa förutsättningar för konkurrens på lika villkor mellan etablerade och nya aktörer, exempelvis aggregatorer, som en hubb skulle ge alla potentiella leverantörer av flexibilitet samma förutsättningar att få tillgång till data” (Energimarknadsinspektionen, R2023:18).

Konkurrensverket ser de potentiella fördelarna med en konkurrensneutral tillgång till relevant data för företag som är intresserade att erbjuda exempelvis flexibilitetstjänster, och tillstyrker mot den bakgrunden förslaget att utveckla ett koncept på elmarknadshubb. Konkurrensverket påminner emellertid om att information som delas av företag, såsom exempelvis priser, prisprognoser, produktionsmängder och produktionsprognoser, potentiellt även kan användas till konkurrensbegränsande samarbeten. Detta bör iakttas i frågan om vilket data ska samlas in, och i vilken form och detaljnivå det ska tillgängliggöras.