Beslutsutkast Marknadsanalys och förslag till beslut om avreglering avseende grossistmarknaderna för programutsändningstjänster för distribution via marknät av fri-tv respektive analog ljudradio till slutanvändare i hela Sverige

(25-18006)

Konkurrensverket har inga invändningar mot Post- och telestyrelsens (PTS) bedömning att det inte längre är motiverat med förhandsreglering på marknaden för programutsändningstjänster för distribution av fri-tv-innehåll via marknät till slutanvändare.

Konkurrensverket kan däremot inte ställa sig bakom förslaget att upphäva nuvarande beslut om förhandsreglering vad gäller marknaden för programutsändningstjänster för distribution av analog ljudradio via marknät till slutanvändare som når hela Sverige.

Konkurrensverket anser att PTS inte har redovisat tillräckliga skäl för att motivera ett sådant beslut när det gäller radio. De skäl som redovisas förefaller framför allt vara giltiga för tv och inte för radio. Av analysen framgår inte varför behovet av förhandsreglering skulle ha minskat när det gäller grossistmarknaden för analog radio. Det går inte att utläsa någon förändring av lägesbilden som motiverar en annan bedömning än 2019.

Konkurrensverket menar vidare att PTS slutsats att det finns alternativ till analog ljudradio i marknätet som kan tillgodose slutanvändarnas behov av ett gott utbud och god kvalitet är svår att förena med slutanvändarnas faktiska preferenser när det gäller radiolyssnande. Det är fortsatt lyssnande via det analoga marknätet som dominerar bland slutkunderna.

Konkurrensverket har i uppdrag att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna. Konkurrensverket ska enligt instruktionen avge yttrande enligt 5 kap. 1 § förordningen (2022:511) om elektronisk kommunikation.

Det bör i sammanhanget framhållas att de bedömningar som ska göras vid marknadsanalysen enligt lagen om elektronisk kommunikation (2022:482), LEK, kan skilja sig från de bedömningar som Konkurrensverket har att göra vid tillämpningen av konkurrenslagen (2008:579), KL. Det kan således inte uteslutas att Konkurrensverket inom ramen för tillsynen enligt KL kan komma till andra slutsatser när det gäller relevanta marknadsavgränsningar. Konkurrensverket tar därmed inte ställning till PTS bedömningar avseende relevant marknad.

PTS har i fem beslutsomgångar sedan 2005 fastställt att det funnits behov av förhandsreglering av den nationella grossistmarknaden för programutsändningstjänster för distribution av fri-tv-innehåll via marknät till slutanvändare och av grossistmarknaden för programutsändningstjänster för analog ljudradio via marknät till slutanvändare som når hela Sverige. PTS reglering av de aktuella marknaderna har syftat till att förhindra överprissättning som ökar programföretagens distributionskostnader, något som har bedömts kunna resultera i mindre resurser för programverksamhet till nackdel för slutanvändare på de relevanta slutkundsmarknaderna.

En ny marknadsanalys ska göras med jämna mellanrum och när det är motiverat med hänsyn till syftet med beslutet ska PTS upphäva eller ändra skyldigheter och villkor som myndigheten beslutat om. Nu gällande beslut fattades i september 2019. PTS föreslår i det remitterade utkastet att dessa beslut upphävs och att förhandsregleringen avskaffas för båda de aktuella marknaderna.

Konkurrensverket har inga invändningar mot PTS bedömning att det inte längre är motiverat med förhandsreglering på marknaden för programutsändningstjänster för distribution av fri-tv-innehåll via marknät till slutanvändare. För privata aktörer finns det i dag goda substitutionsmöjligheter till utsändningar i marknätet och majoriteten av tittarna tar del av tv på andra sätt än via marknätet. Från och med nästa år kommer det med största sannolikhet inte heller finnas några privata aktörer kvar som använder marknätet för tv-sändningar. Sveriges Television (SVT) kommer däremot att under nästkommande tillståndsperiod fortsätta att sända vissa programtjänster i marknätet för att uppfylla sitt uppdrag, om än i mindre utsträckning än i dag. Relationen mellan SVT och Teracom berör dock två företag inom staten, där det förstnämnda finansieras ur, och det sistnämnda överför sina vinster till, statens budget. Konkurrensverket instämmer i att eventuella fördelningsaspekter mellan företagen således bör kunna lösas genom överföringar inom staten snarare än genom LEK.

Konkurrensverket kan däremot inte ställa sig bakom förslaget att upphäva nuvarande beslut om förhandsreglering vad gäller marknaden för programutsändningstjänster för distribution av analog ljudradio via marknät till slutanvändare som når hela Sverige.

Konkurrensverket anser att PTS inte har redovisat tillräckliga skäl för att motivera ett sådant beslut när det gäller radio. De skäl som redovisas förefaller framför allt vara giltiga för tv och inte för radio. Exempelvis beaktar inte analysen att det finns kommersiella aktörer och inte enbart public service som är beroende av Teracom för utsändning av radio i det analoga marknätet.

Av analysen framgår inte heller varför behovet av förhandsreglering skulle ha minskat när det gäller grossistmarknaden för analog radio. Det går inte att utläsa någon förändring av lägesbilden som motiverar en annan bedömning än 2019. Ett upphävande av nuvarande förhandsreglering innebär en betydande förändring som skulle vara svår att återkalla.

Konkurrensverket menar vidare att PTS slutsats att det finns alternativ till analog ljudradio i marknätet som kan tillgodose slutanvändarnas behov av ett gott utbud och god kvalitet är svår att förena med slutanvändarnas faktiska preferenser när det gäller radiolyssnande. Det är fortsatt lyssnande via det analoga marknätet som dominerar bland slutkunderna.

Som Konkurrensverket uppfattar saken finns det inget som hindrar PTS från att göra olika bedömningar om behovet av förhandsreglering för de två aktuella grossistmarknaderna, även om aktören är densamma. Det vill säga det är möjligt att ålägga Teracom skyldigheter på marknaden för programutsändningstjänster för distribution av analog ljudradio via marknät till slutanvändare som når hela Sverige men inte på marknaden för programutsändningstjänster för distribution av fri-tv-innehåll via marknät till slutanvändare.

För att bedöma om det kan anses motiverat att ålägga ett företag skyldigheter på en marknad ska det så kallade trekriterietestet vara uppfyllt. Av utkast till beslut framgår att PTS bedömer att trekriterietestet inte längre är uppfyllt, varför de aktuella marknaderna inte längre kan komma ifråga för förhandsreglering.

När det gäller kriterium 1 gör PTS samma bedömning som 2019 – att det finns höga och bestående inträdeshinder på grossistmarknaden för distribution av analog ljudradio via marknät.

När det gäller kriterium 2 och 3 gör PTS en annan bedömning än 2019 då dessa kriterier inte längre bedöms vara uppfyllda. PTS bedömer att utvecklingen nu gårmot en mer effektiv press på Teracom och en positiv marknadsdynamik samt att den generella konkurrensrätten måste anses tillräcklig för att komma till rätta med eventuella konkurrensproblem som kan uppstå på marknaden för programutsändningstjänster för distribution av analog ljudradio via marknät.

Konkurrensverket konstaterar att PTS gör en samlad analys för tv och radio och att de skäl som redovisas framför allt är giltiga för utvecklingen på tv-sidan. Det förefaller även som att grunden för analysen är att public service är de enda kunderna på grossistmarknaden och därmed beaktas inte att det finns kommersiella aktörer som också är beroende av Teracom för utsändningar i det analoga marknätet när det gäller radio.

Konkurrensverket anser vidare att det för båda dessa kriterier inte går att utläsa vad som föranleder denna nya bedömning när det gäller analog radio, det vill säga det förefaller inte ha skett sådana väsentliga förändringar eller framkommit nya omständigheter jämfört med situationen 2019 som kan motivera denna nya bedömning.

PTS bedömer att det fortfarande finns brister i dynamiken på den aktuella grossistmarknaden för utsändningstjänster eftersom Teracom är ensam att erbjuda tjänsterna. Det finns därmed kunder som är beroende av en leverantör för att kunna bedriva sina verksamheter. PTS menar dock att slutanvändarnas ändrade beteende och de nya uppdragen för public service innebär ett minskat beroende av Teracoms nät och därmed en ökad dynamik på marknaderna.

När det gäller slutkundsmarknaden för analog radio förefaller det inte ha skett några väsentliga förändringar i lyssnarbeteenden sedan 2019, när hela marknaden beaktas. Den analoga radions dagliga räckvidd är stabil vid en jämförelse mellan 2024 och 2019 och är fortsatt den utsändningsteknik som dominerar. Direktsänd webbradio förefaller enbart ha ökat sin räckvidd marginellt under samma period.

Utifrån underlaget anser Konkurrensverket att det kan ifrågasättas om direktsänd webbradio i nuläget utgör, eller inom de närmaste åren kan komma att utgöra ett effektivt konkurrenstryck på Teracom när det gäller programutsändningstjänster för analog marksänd radio. Som PTS själv konstaterar är Sveriges radio (SR) fortsatt beroende av utsändningar i marknätet för att uppfylla sitt sändningsvillkor. Inte heller för kommersiella aktörer bedömer PTS att distribution enbart via internet kan betraktas som ett reellt alternativ.

Konkurrensverket noterar att det fortfarande är oklart hur den aktuella marknaden kommer att utvecklas och vilken roll marknätet kommer att spela i framtiden. Distributionsutredningen har ännu inte slutfört sitt uppdrag och det är därför osäkert vilka förslag som kommer att lämnas och hur de kommer att påverka förutsättningar. Den förväntade nya regleringen av public service har ännu inte trätt i kraft och innebär inte att public service kan lämna marknätet, bara minska antalet programtjänster som sänds ut via marknätet. Vidare kommer riksdagen under hösten att besluta om en ny modell för fördelning av tillstånd att sända analog kommersiell radio, vilken kommer att tillämpas inför nästa tillståndsperiod som startar 2026. Hur detta sammantaget kommer att påverka de aktuella marknaderna är i dag ovisst och behöver beaktas i den fortsatta beredningen.