Cirkulär offentlig upphandling – strategi och affärsmodeller

Syftet med studien är att analysera hur cirkulära affärsmodeller används i offentlig upphandling i Sverige, vilka hinder som begränsar en bredare tillämpning samt vad som krävs för att skala upp och integrera cirkulär offentlig upphandling. Studiens huvudsakliga slutsats är att den centrala utmaningen för cirkulär offentlig upphandling inte är brist på initiativ, utan snarare avsaknaden av strukturer som möjliggör att befintliga arbetssätt kan upprepas, skalas upp och upprätthållas över tid. Den fortsatta utvecklingen är därför beroende av att cirkulära arbetssätt systematiseras, standardiseras och institutionaliseras i ordinarie verksamhet och styrning. Även om cirkularitet är etablerad som politiskt mål, präglas tillämpningen fortfarande av fragmentering, projektlogik och ett starkt beroende av enskilda aktörer.

För att möjliggöra en bredare implementering identifierar studien flera sammanhängande prioriteringar. Det krävs en tydligare ansvarsfördelning genom hela inköpsprocessen, inklusive behovsanalys, upphandling, användning, uppföljning och avyttring. Vidare behöver offentliga aktörer utveckla en mer samordnad och förutsägbar efterfrågan, exempelvis genom gemensamma krav, delade ramverk och återkommande upphandlingscykler, för att stärka marknadssignalerna och minska osäkerheten för leverantörerna. Uppföljning och avtalsförvaltning behöver stärkas för att säkerställa att cirkulära krav genomförs och ger avsedda effekter över tid. Slutligen behöver cirkularitet integreras i ordinarie styrning, budgetering och beslutsfattande, snarare än behandlas som ett tillägg eller ett tillfälligt projektmål.

Analysen visar att nuvarande arbete präglas av ojämn mognad mellan olika sektorer och upphandlingsområden. Det finns fungerande exempel och en ökande marknadskunskap, men cirkularitet är sällan en stabil och självklar del av ordinarie praxis. Detta indikerar att de största begränsningarna inte är tekniska, utan snarare handlar om organisatorisk kapacitet och institutionell utformning. Utan mekanismer för kontinuitet, lärande och upprepning riskerar framgångsrika pilotprojekt att förbli isolerade, i stället för att bidra till långsiktig marknadsutveckling.

Studien visar även att cirkulära affärsmodeller i praktiken införs inkrementellt och pragmatiskt. De flesta upphandlingar bygger fortsatt på etablerade produktbaserade modeller, ibland kompletterade med tjänster. Mer avancerade angreppssätt, där funktion eller resultat upphandlas i stället för produkter, förekommer endast i begränsad omfattning. Detta speglar riskhänsyn och organisatoriska begränsningar, men indikerar också att offentlig upphandling i nuläget prioriterar stegvisa förbättringar framför en mer genomgripande omställning.

Studien bygger på en litteraturgenomgång, en analys av relevanta regelverk samt 22 intervjuer med aktörer från offentlig sektor. Sammantaget visar resultaten att utvecklingen av cirkulär offentlig upphandling i första hand är en styrnings- och organisationsfråga, snarare än en teknisk eller juridisk. Att adressera denna utmaning kräver ett strategiskt skifte från piloter och projekt till integration, samordning och institutionalisering av cirkulära arbetssätt hos offentliga beställare.