Så kan antalet anbudsgivare bli fler i offentlig upphandling

Resultatet av undersökningen presenteras nu i rapporten Competition and Litigation in Swedish Public Procurement. Janne Tukiainen är ledande forskare på Statens ekonomiska forskningscentral (VATT) i Finland, docent vid Institutionen för ekonomi vid Helsingfors universitet, och professor vid Turku universitet. Kirsi-Maria Halonen är ledande forskare inom upphandlingsrätt vid Lapland universitet, docent vid Åbo universitet och ledamot i EU-kommissionens expertgrupp för offentliga upphandlingar.

I er rapport konstaterar ni att det i mer än hälften av alla upphandlingar i Sverige bara läggs tre eller färre anbud. I var sjunde upphandling läggs dessutom bara ett enda bud. Varför ser det ut så här? Varför är konkurrensen så dålig?

Huvudskälet verkar vara de kostnader som det innebär att lämna anbud. Särskilt små företag ser offentlig upphandling som betungande. Den arbetsinsats som krävs, processens komplexitet, formkrav och längd gör att det inte är lockande att lämna anbud, särskilt inte med tanke på hur stor osäkerheten är att få ett kontrakt. Svårigheterna kan också bli större om den upphandlande myndigheten använder sig av upphandlingsmetoder som inte är anpassade efter den aktuella branschen.

I ert uppdrag ingick att lämna förslag på vad man kan göra för att bryta trenden. Hur ser era förslag ut?

Baserat på våra data och de intervjuer vi har genomfört är det flera saker som upphandlande myndigheter kan göra. För det första kan bättre kommunikation bidra till förändring. Det inkluderar både annonsering och marknadsföring av kommande avtal, men också att i förväg aktivt kontakta potentiella anbudslämnare.

För det andra kan dialog med anbudslämnare vara betydelsefullt, både när det gäller planering inför upphandlingen och för att förebygga överprövning. Studien visar att konkurrensen kan öka genom att den upphandlande myndigheten har ett strategiskt leverantörsanpassat förhållningssätt till upphandlingen och en aktiv dialog med aktörerna på marknaden.

På liknande sätt kan antalet överprövningar minskas genom att ha en öppen dialog med de leverantörer som lämnat anbud efter det att resultatet av upphandlingen har meddelats.  För det tredje bör upphandlande myndigheter vara medvetna om att olika branschspecifika kulturer råder när det gäller inköp och anpassa upphandlingsprocessen efter det. Vårt viktigaste medskick är att bättre planerade upphandlingar kan öka konkurrensen och att man behöver tillämpa branschanpassade upphandlingar i större utsträckning.

Ni har också tittat på överprövningar. Av rapporten framgår det att det 2018 annonserades 18 522 upphandlingar och att 1 135 överprövades. Det är en hög andel. Varför ser det ut så här?

Vår forskning ger ingen direkt information om varför anbudslämnare överprövar, men det framgår av våra data att viktiga kontrakt, både i fråga om värde och längd, överprövas oftare än andra. Risken för överprövning ökar också med antalet anbudslämnare.

Vi ser även att upphandlande myndigheter oftare vinner i domstol när överprövade upphandlingar har haft många anbudsgivare. Resultat indikerar att överprövningar inte alltid motiveras av felaktigheter gjorda av den upphandlande myndigheten under upphandlingsprocessen. De kan också kopplas till att man antingen försöker vinna ett viktigt kontrakt via överprövning eller att det helt enkelt är ett uttryck för besvikelse över att ha förlorat ett kontrakt.

Vår forskning visar också att komplexa upphandlingar är kopplade till högre risk för överprövning, särskilt i de fall processen avviker från hur det brukar se ut i den aktuella branschen.

Ni identifierar också en koppling mellan bristande konkurrens och målet att minska antalet överprövningar. Hur ser den kopplingen ut? Vad kan man göra för att minska överprövningarna?

Vi vet att överprövningar är mycket kostsamma för upphandlande myndigheter av flera olika skäl, bland annat för att de förorsakar förseningar i processen och verkställande av det aktuella köpet. Vår studie indikerar dessutom att ju fler leverantörer som lämnar anbud desto högre risk finns det för att upphandlingen blir överprövad. Detta kan i sin tur skapa incitament för upphandlande myndigheter att begränsa antalet anbudsgivare, det vill säga försämra konkurrensen.

Lägre kostnader för överprövning genom kortare överprövningsprocesser, och bättre planering, kan reducera sannolikheten för överprövning vilket därmed indirekt kan leda till ökad konkurrens. Våra resultat visar också att användandet av det mest ekonomiskt fördelaktiga priset är kopplat till fler överprövningar i branscher där det som regel är en mindre vanlig metod.

Läs rapporten Competition and Litigation in Swedish Public Procurement

Läs mer om Konkurrensverkets uppdragsforskning