Promemorian Förslag om mål för en effektiv energianvändning

KN2025/02031

Konkurrensverket har i uppdrag att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna. Yttrandet avgränsas till sådana aspekter som följer av Konkurrensverkets ansvarsområden.

Förslaget som lämnas i promemorian innebär att det nuvarande kvantitativa energieffektiviseringsmålet – tillförd energi i relation till BNP till 2030 – ersätts av ett nytt, långsiktigt och kvalitativt mål för effektiv energianvändning. Det nya målet stipulerar att ”[e]nergianvändningen i Sverige ska vara effektiv och bidra till stärkt motståndskraft, konkurrenskraftiga energipriser, ett resurseffektivt energisystem och samhällets elektrifiering”. Effektiv energianvändning definieras som ”god hushållning med energiresurser, utjämning av effekttoppar samt ökad efterfrågeflexibilitet och energilagring”.

Skälet till översynen är att det nuvarande relativa målet inte bedöms vara anpassat till den omfattande elektrifiering och fossilfria elproduktion som krävs för att nå klimatmålen och de nya energipolitiska målen om planering och leveranssäkerhet. Ett mål uttryckt i energi per BNP riskerar dessutom att påverkas starkt av konjunktur, strukturella förändringar i ekonomin och val av teknik (tillförd energi i termisk produktion), utan att detta nödvändigtvis speglar en samhällsekonomiskt effektiv energianvändning.

Regeringens bedömning är att ett kvalitativt mål bättre fångar energisystemets olika dimensioner – energimängd, effekt, flexibilitet och lagring – och kan utformas så att det inte utgör ett hinder för elektrifiering eller för utbyggnad av planerbar, fossilfri kraftproduktion. Målet ska fungera som övergripande inriktning för politiken snarare än som ett styrande kvantitativt åtagande.

Som vägledning för politikens utformning betonas att styrmedel bör inriktas på att identifiera och åtgärda hinder samt marknadsmisslyckanden, och utformas så att de är samhällsekonomiskt lönsamma – dvs. där nyttan överstiger kostnaden för samhället. Välfungerande marknader lyfts fram som en grund för ett effektivt energisystem, samtidigt som efterfrågeflexibilitet och lagring ses som verktyg – inte självändamål – och flexibilitet ska ske på frivillig grund.

Energimyndigheten föreslås få ett utökat uppdrag att utveckla, redovisa och följa upp relevanta indikatorer. Indikatorerna ska fånga utvecklingen av energieffektivisering, effekttoppar, flexibilitet och lagring i olika sektorer, samtidigt som omställningen till fossilfri energi inte motverkas och EU:s krav på uppföljning av energieffektivitet och byggnaders energiprestanda kan uppfyllas.

Konkurrensverket instämmer i kritiken mot det nuvarande målet, som är ett trubbigt välfärdsmått. Energieffektivisering är inget självändamål: om samtliga kraftslag bär sina privata och externa kostnader, energipriserna tillåts korrekt återspegla samhällets marginalkostnader för energiproduktion, och konsumenterna gör informerade val, kan en ökad energianvändning vara samhällsekonomiskt effektiv trots lägre verkningsgrad, exempelvis när elektrifiering tränger undan fossila bränslen. Det nuvarande målet är, som påpekas i promemorian, inte heller teknikneutralt eftersom det diskriminerar mot termisk kraftproduktion som exempelvis kärnkraft, vilket även påverkar konkurrensen mellan kraftslag. I ett elsystem med temporära kapacitetsbegränsningar pga. intermittens och effekttoppar, och starkt varierande marginalkostnader över tid, är dessutom aggregering av energiförbrukningen över ett år en missvisande effektivitetsindikator.

Konkurrensverket instämmer även i det fokus som föreslås på identifikation av marknadsmisslyckanden och samhällsekonomisk lönsamhet när det gäller utredning av möjliga styrmedel. Välfungerande marknader som sänder ut samhällsekonomiskt korrekta prissignaler är avgörande för allokativ, produktiv och dynamisk effektivitet på energimarknaderna, och säkerställer ur nationalekonomisk synvinkel en effektiv energianvändning. Verket vill i det sammanhanget betona betydelsen av att värna och främja konkurrensen på energimarknaderna, eftersom konkurrens är en förutsättning för effektiv prisbildning, och erinra om att eventuella styrmedel därför bör utvecklas konkurrensneutralt.

Konkurrensverket har dock invändningar mot formuleringen att flexibilitet ”bör ske på frivillig basis, inte genom indirekt tvång till exempel genom allt för höga eller volatila energipriser” (jfr sid 6 i promemorian). På en konkurrensutsatt elmarknad med intermittens och stundvis knapp kapacitet är tillfälligt höga och volatila priser just sättet på vilket den mest relevanta knappheten signaleras. Om dessa signaler dämpas minskar incitamenten till både flexibilitet och investeringar i produktions- och lagringstekniker som kan reducera svängningarna på ett kostnadseffektivt sätt. Det kan i sin tur öka behovet av stöd för energibesparande åtgärder och flexibilitetslösningar utöver vad som hade varit nödvändigt utan intervention, vilket skapar ytterligare effektivitetsförluster i form av ömsesidigt motverkande styrmedel. Eventuella fördelningsaspekter av tillfälligt höga och mer volatila elpriser kan mer effektivt omhändertas med inkomststöd som inte snedvrider prisbildningen på marginalen.

Däremot instämmer Konkurrensverket i att eventuella orsaker till artificiellt höga elpriser och prisvolatilitet, exempelvis marknadsmakt i produktion och överföring av el, regulatoriska hinder för flexibilitetslösningar, eller avsaknad av marknader för samhällsekonomiskt gynnsamma stödtjänster för elsystemet, bör avhjälpas.

Slutligen har Konkurrensverket inga invändningar mot förslaget att ge Energimyndigheten ett mandat att utveckla lämpliga indikatorer för måluppfyllelse, men vill erinra om att sådana indikatorer bör vara funktionsorienterade (dvs. inriktade på vad som ska uppnås) snarare än processorienterade (hur det ska uppnås) i syfte att värna teknik- och därmed konkurrensneutralitet.