Promemorian En samlad myndighetsfunktion för ökad effektivitet och minskad sårbarhet i statens arbete med statsstöd

KN2025/00943

Konkurrensverket tillstyrker promemorians förslag att inrätta en samlad myndighetsfunktion för frågor om statsstöd vid Konkurrensverket.

• Konkurrensverket delar promemorians bedömning att rollkonflikter inom en samlad myndighetsfunktion undviks genom att Konkurrensverkets tillsynsuppgifter inte är att betrakta som tillsyn av statsstödsområdet.
• Vidare delar Konkurrensverket promemorians bedömning att verkets nuvarande uppdrag kan förenas med att bedriva vägledning på statsstödsområdet inom myndigheten. Den ståndpunkten baseras på den erfarenhet verket har av att bedriva tillsyn samtidigt som verket löpande genomför olika informationsinsatser för målgrupperna som träffas av verkets verksamhet.
• Enligt Konkurrensverkets uppfattning kan vi förutsätta att offentliga aktörers utgångspunkt är att vilja göra rätt. En viktig uppgift för den samlade myndighetsfunktionen för statsstöd blir att få potentiella stödgivares förtroende så att möjligheten till vägledning används.
• Konkurrensverket bedömer att det uppskattade resursbehovet i promemorian är väsentligt underskattat. Sammantaget ser Konkurrensverket ett behov av ytterligare fem årsarbetskrafter jämfört med promemorians förslag, dvs. totalt 13 årsarbetskrafter (inkl. den årsarbetskraft som redan finns på verket). Konkurrensverket anser därtill att övergripande kostnader för verksamheten, där it och kommunikation i viss mån ryms, har underskattats i promemorians uppskattning av kostnader för genomförande av den samlade myndighetsfunktionen.

Konkurrensverket har i uppdrag att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna.

Statligt stöd till företag innebär alltid en påverkan på konkurrensen. Korrekt tilllämpning av statsstödsreglerna säkerställer lika villkor mellan medlemsstater och företag på EU:s inre marknad. Arbetet för att säkerställa lika villkor är konkurrensfrämjande.

Konkurrensverkets yttrande är indelat i två huvudsakliga delar, synpunkter på promemorians förslag till samlad myndighetsfunktion respektive förslaget om resurser för myndighetsfunktionen. Avslutningsvis kommenteras avsnittet om konsekvensbeskrivningen.

I promemorian lämnas förslaget att inrätta en samlad myndighetsfunktion för frågor om statsstöd vid Konkurrensverket. Konkurrensverket blir därmed Sveriges myndighet med ansvar för statsstödsfrågor. Det innebär ett ansvar att hantera samtliga i promemorian definierade uppgifter avseende vägledning till stödgivare, hantering av register och rapportering av beviljat stöd, kunskapsstöd till regeringen och möjliggörande av kommissionens tillsyn över statsstödsregelverket. Enligt promemorian ska Regeringskansliet fortsatt hantera visselblåsarfunktionen för statsstöd. Enligt förslaget ska den samlade funktionen vara inrättad senast 1 januari 2027.

Konkurrensverket tillstyrker förslaget om en samlad myndighetsfunktion för frågor om statsstöd och att den inrättas vid Konkurrensverket.

Konkurrensverket bedömer att myndigheten är väl lämpad att omhänderta uppgifterna som föreslås och arbeta mot de syften och ambitioner som ställs upp för den samlade myndighetsfunktionen.

Konkurrensverket bedömer att uppgifterna är förenliga med myndighetens ansvar att vara nationell förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor och bedriva tillsyn över den offentliga upphandlingen och otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter. Detta eftersom Konkurrensverkets nuvarande tillsynsansvar, liksom statsstödsregelverket, bygger på EU-rättsakter som reglerar lika villkor mellan medlemsstater och mellan företag, till nytta för konsumenter. Bestämmelserna om konkurrens och statsstöd finns också samlade inom den del av EUF-fördraget1 som reglerar konkurrenspolitiken. Ett system med rättvis konkurrens är en integrerad del av den inre marknaden, för att främjaden allmänna ekonomiska välfärden. Att bidra till ökad kunskap om, och efterlevnad av, reglerna för statligt stöd förebygger i förlängningen olagligt statsstöd som snedvrider konkurrensen på marknaden.

Konkurrensverket delar promemorians bedömning att det också finns organisatoriska fördelar med att placera den samlade myndighetsfunktionen vid Konkurrensverket då det är i linje med hur arbetet med statsstöd är organiserat vid kommissionen, Regeringskansliet och i vissa andra medlemsstater. De medlemsstater som har en nationell myndighet som ansvarar för statsstödsfrågor har förlagt det ansvaret till sina nationella motsvarigheter till Konkurrensverket. Inom ramen för Konkurrensverkets befintliga verksamhet deltar verket i olika internationella samarbeten och har väletablerade kontaktvägar med såväl kommissionen som andra konkurrensmyndigheter, vilka kan vara till nytta även i arbetet med statsstöd.

Konkurrensverket har redan i dag informationsuppdrag, exempelvis har verket till uppgift att informera berörda aktörer om tillämpningen av konkurrensreglerna och upphandlingsreglerna. Konkurrensverket har för detta ändamål en väl utvecklad tipsfunktion som inte enbart omhändertar tips om överträdelser av de regelverk där verket utövar tillsyn. Tipsfunktionen vägleder också företag och upphandlande myndigheter som kontaktar Konkurrensverket i tillämpningen av dessa regelverk. Därutöver har Konkurrensverket sedan 2021 ett ansvar för tillsyn över lagen (2021:579) om förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter. Inom ramen för denna verksamhet har myndigheten utvecklat en vägledningsverksamhet som uppskattats av berörda aktörer.

Konkurrensverket har också förmåga att rekrytera de resurser som kommer att behövas för att inrätta en statsstödfunktion. Verket kan med grund i nuvarande verksamhet attrahera jurister, ekonomer och samhällsvetare med intresse för och kompetens inom inre marknadsfrågor till myndigheten. Konkurrensverkets medarbetare har djupgående kunskaper inom ekonomi och juridik inom den svenska och europeiska konkurrens- och upphandlingsrätten och om rättsområdet otillbörliga handelsmetoder. Konkurrensverket har även ett utvecklat administrativt stöd och kommunikatörer som är kunniga i verkets sakfrågor, som kan utvecklas ytterligare.

Konkurrensverket delar vidare promemorians bedömning att verket fortsatt är bäst lämpad att utföra uppgifterna som möjliggör kommissionens tillsyn. För att uppnå en samlad myndighetsfunktion, som inkluderar Konkurrensverkets befintliga uppgifter, bör funktionen placeras vid verket. Konkurrensverket är denmyndighet som förfogar över de befogenheter som uppgifterna kräver. Uppgifterna innebär att Konkurrensverket är tillsynsmyndighet enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen) samt utför uppgifter som följer av förordningen om utländska subventioner.

Konkurrensverket delar promemorians bedömning att rollkonflikter inom en samlad myndighetsfunktion undviks genom att Konkurrensverkets tillsynsuppgifter inte är att betrakta som tillsyn av statsstödsområdet.

Vidare delar Konkurrensverket promemorians bedömning att Konkurrensverkets nuvarande uppdrag kan förenas med att bedriva vägledning på statsstödsområdet inom myndigheten. Den ståndpunkten baseras på den erfarenhet verket har att bedriva tillsyn samtidigt som verket löpande genomför olika informationsinsatser för målgrupperna som träffas av verkets verksamhet. Konkurrensverket bedömer att verket har goda förutsättningar att fullgöra uppgifterna inom myndighetsfunktionen för statsstöd trots det överlapp som kan finnas med Konkurrensverkets befintliga tillsynsuppdrag vid frågor som rör statsstöd. Verket bedömer att det uttalade syftet att främja regelefterlevnad hos stödgivare är i linje med verkets nuvarande främjandearbete. Skälen till bedömningen utvecklas närmare i nedanstående stycken.

Konkurrensverket utövar i dag tillsyn över den offentliga upphandlingen och reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (KOS). Frågor som offentliga aktörer kan komma att ställa för att få vägledning i statsstödsfrågor kan tänkas beröra aspekter som också skulle aktualisera dessa bestämmelser. Konkurrensverket skulle alltså inom myndighetsfunktionen för statsstöd kunna uppmärksammas på förhållanden som skulle kunna utgöra eller bidra till en överträdelse av något av dessa regelverk. Överlappen mellan de aktuella regelverken aktualiseras dock inom begränsade områden. Gällande KOS rör det i första hand direkta eller indirekta bidrag till offentligt ägda företag, till exempel i form av förmånliga lån eller garantier som kan aktualiseras både utifrån KOS-regelverket och som statsstöd. Inom upphandlingstillsynen kan olika former av bidrag som villkoras av en motprestation, exempelvis från kommuner till enskilda organisationer, även aktualiseras som statsstöd.

Verksamheten som Konkurrensverket redan bedriver omfattar vägledning inom de regelverk där myndigheten också utövar tillsyn. I verkets samlade tillsynsverksamhet finns en erfarenhet av att vägleda utan att tillhandahålla rådgivning i enskilda fall. Även i dag kan emellertid specifika frågeställningar besvaras genom den vägledning som verket lämnar.

En potentiell farhåga som kan aktualiseras när vägledning och tillsyn samlas hos en myndighet är att stödgivare skulle vara mindre benägna att be om vägledning om de upplever en risk att förfarandet ifråga kan bli föremål för myndighetens tillsyn. Enligt Konkurrensverkets uppfattning kan vi förutsätta att offentliga aktörers utgångspunkt är att vilja göra rätt och följa de regler som finns inom såväl statsstödsområdet som inom KOS och upphandlingsregelverket. I det fall upphandlingsfrågor skulle identifieras inom vägledningen om statsstödsfrågor skulle aktören hänvisas till Upphandlingsmyndigheten för vägledning.

En viktig uppgift för den samlade myndighetsfunktionen för statsstöd blir att få potentiella stödgivares förtroende så att möjligheten till vägledning används. Konkurrensverket instämmer i att det finns skäl att utforma organisationen på ett sätt som bidrar till att syftet med att samla statsstödskompetens ska kunna nås.

Sammanfattningsvis bedömer Konkurrensverket att det finns goda möjligheter för verket att fullgöra de uppgifter som myndighetsfunktionen för statsstöd förväntas utföra, inklusive vägledningsuppgifterna. Denna bedömning grundar sig i verkets erfarenheter av att arbeta med både vägledning och tillsyn. Vidare finns goda möjligheter att ge vägledning innan en potentiell stödgivare har inlett några åtgärder vilket även skulle kunna leda till förbättrad information och vägledning om angränsande regelverk.

I promemorian uppskattas den samlade myndighetsfunktionen kräva cirka åtta årsarbetskrafter och det kommande budgetbehovet uppskattas till cirka 8,44 miljoner kronor årligen.

Konkurrensverket delar inte bedömningen i promemorian utan anser att resursbehovet är väsentligt underskattat, även när de uppskattade synergierna av en samlad funktion beaktas. Sammantaget ser Konkurrensverket ett behov av fem ytterligare årsarbetskrafter jämfört med promemorians förslag.

I promemorian anges höjda ambitioner samtidigt som synergieffekter åberopas som skäl för att dra ner resursåtgången för att genomföra vissa av statsstödsuppgifterna som föreslås flyttas till den samlade myndighetsfunktionen.

Konkurrensverket bedömer att den uttalade ambitionshöjningen tillsammans med de tillkommande uppgifter som ingen aktör utför i dagsläget motiverar 13 års-arbetskrafter för den samlade myndighetsfunktionen (inklusive den årsarbetskraft som redan finns för genomförande av tillsynsuppgifter på verket). Tabellen nedan sammanfattar fördelningen av de resurser som Konkurrensverket bedömer skulle vara nödvändiga att tillföra verket samlat och i jämförelse med promemorians förslag.

Konkurrensverket konstaterar att den schablon som används i promemorian visar på en lägre kostnad per årsarbetskraft än Statskontorets beräkningar. Statskontorets beräkningsmetod är mer rättvisande, då den inkluderar övergripande kostnader för verksamheten. Konkurrensverket har utgått från verkets generella tillägg för overheadkostnader vid beräkning av uppskattade kostnader. I de följande avsnitten framgår grunderna för Konkurrensverkets bedömning av resursbehovet.

[Tabell i pdf Konkurrensverkets yttrande dnr 404/2025: Konkurrensverkets uppskattning av antalet tillkommande årsarbetskrafter och kostnader]

Som konstateras i promemorian kommer den samlade myndighetsfunktionen att behöva öka såväl tillgången till vägledning i statsstödsfrågor som kännedomen om den, och se till att fler offentliga aktörer använder sig av den vägledning som finns. Behovet av vägledning kan förväntas öka snarare än minska allt eftersom stödgivares grundläggande kunskap om statsstöd förbättras. Statliga myndigheter har i dag inte tillgång till vägledningen och av promemorian framgår att vägledningen var okänd för närmare 50 procent av Sveriges kommuner och regioner 2023. Det kvarstår därmed mycket arbete för den samlade myndighetsfunktionen när det gäller de vägledande uppgifterna i syfte att öka kunskapen hos offentliga aktörer. Konkurrensverket anser därför att ytterligare resurser krävs för de vägledande uppgifterna, motsvarande två årsarbetskrafter, fördelade enligt vad som motiveras ytterligare nedan. Att basera bedömningen av den samlade myndighetsfunktionens resursbehov för de vägledande uppgifterna på omfattningen av befintlig vägledning framstår som missvisande.

Tre årsarbetskrafter för nuvarande vägledning till kommuner och regioner, som föreslås kvarstå, bör ökas med ytterligare en årsarbetskraft eftersom ambitionsnivån ökar och antalet i målgruppen ökar.Uppdraget att vägleda den nya målgruppen statliga myndigheter bör motsvara omfattningen av de resurser som i dag används för vägledning av kommuner och regioner, vilket är en ökning med en årsarbetskraft jämfört med promemorians förslag. Skälen till det är att ingen myndighet har varit ansvarig för att svara på statliga myndigheters frågor om rapportering och ge vägledning. Statliga myndigheter utgör också en majoritet av stödgivarna, antalet stödåtgärder har ökat över tid och statliga myndigheter lämnar andra typer av statsstöd än kommuner och regioner. Statliga myndigheter som generellt har större grundläggande kunskaper om statsstöd har behov av vägledning åtminstone i samma omfattning som kommuner och regioner.

Konkurrensverket bedömer vidare att även resurserna för att utföra policyuppgiften är underskattade. Promemorian lyfter behovet av en statlig myndighet somarbetar strategiskt med att utveckla och sammanställa kunskap för regeringens policyarbete. Underlag och analyser kan sedan Regeringskansliet dra nytta av vid utformning av stödåtgärder. Att utveckla, sammanställa och bidra med kunskap inom statsstödfrågor kräver kontinuerlig fortbildning av medarbetare och insyn i kommissionens samråd med medlemsstaterna om föreslagna ändringar av statsstödsreglerna. Att svara på frågor från utredningar och analysera utredningars förslag är vidare mer av ett arbete som remissinstans.

Konkurrensverket är en remissinstans som i dagsläget hanterar drygt 100 remisser årligen från Regeringskansliet, varav verket svarar i sak på 35–40 remisser. Därutöver besvarar Konkurrensverket årligen 40–50 remisser från andra myndigheter. I medeltal kostar remissarbetet 36 000 kronor per remiss, vilket inkluderar såväl remisser med synpunkter i sak som remisser besvarade utan synpunkter. De senare är generellt betydligt mindre resurskrävande. Den totala registrerade direkta arbetstiden för att hantera dessa remisser uppgick 2024 till 3 778 timmar, vilket motsvarar drygt tre årsarbetskrafter. Utöver det tillkommer arbetstiden för beredning och beslutsfattande. Detta innebär att policyuppgiften är underfinansierad om antalet remisser ökar med antalet som anges i promemorian, dvs. minst 40 remisser årligen med statsstödsfrågor.

Dessa uppgifter med olika karaktär behöver dimensioneras inom policyuppgiften. För att policyuppgiften ska utföras ändamålsenligt är Konkurrensverkets bedömning att minst tre ytterligare årsarbetskrafter krävs för att möta förväntningarna utifrån promemorian.

Konkurrensverket konstaterar att Statskontorets beräkningsmetod för kostnader per årsarbetskraft är mer rättvisande, då den inkluderar övergripande kostnader för verksamheten, där it och kommunikation i viss mån ryms.

It och kommunikation innebär kostnader för en uppstartsfas och löpande kostnader för uppdraget. Innehållet i dessa omkostnader har olika karaktär i olika faser men uppstart kräver etablering, införskaffning och spridning av information. Den kontinuerliga driften av funktionen kräver kommunikationsplanering i förhållande till målgrupperna och uppdatering av informationsverktyg. Till detta innebär förslaget om en ny myndighetsfunktion en ändring av befintlig organisation, vilket skulle ta betydande resurser i anspråk på ledningsnivå och för myndighetsgemensamma stödfunktioner, såväl i en uppstartsfas som löpande.

Konkurrensverket delar promemorians bedömning att inrättandet av en samlad myndighetsfunktion kräver ökade informationsinsatser och att kommunikation kommer att vara en viktig del av det löpande arbetet för funktionen. Kontaktvägarna väntas vara fler med många nytillkomna myndigheter, i det breda uppdraget för den samlade myndighetsfunktionen, än vad som varit fallet tidigarehos myndigheterna med särskilda uppgifter på statsstödsområdet.

Upphandlingsmyndigheten har enligt promemorian också identifierat att uppdatering av publicerad information dragit resurser från den nuvarande vägledningsfunktionen. Förväntan om en höjd ambitionsnivå innebär att kommunikationsinsatserna i vägledningsuppdraget behöver utvecklas och moderniseras. Uppdaterade tekniklösningar ger större effektivitet och potentiell måluppfyllelse. Detta kräver resurser både i form av it och kommunikation.

Mot denna bakgrund bedömer Konkurrensverket att det i det löpande arbetet inte finns någon anledning att anta att de nya uppgifterna ska ta mindre overheadkostnader i anspråk än verkets befintliga verksamhetsområden. Konkurrensverket har därför valt att använda myndighetens generella overheadtillägg för att räkna ut de uppskattade kostnaderna per årsarbetskraft. Konkurrensverket uppmärksammar dock att overheadkostnaderna för den nya myndighetsfunktionen för statsstöd kan väntas bli högre, speciellt i den inledande fasen.

Konkurrensverket kan konstatera att samtliga uppgifter för den samlade myndighetsfunktionen för statsstöd anges vara prioriterade. Samtidigt skulle funktionen ha flera uppgifter som styrs av tidsfrister. Det rör främst rapporteringen till kommissionen och möjliggörande av kommissionens tillsyn. Vidare ska Konkurrensverket besvara remisser som remitteras till verket. Därtill kan kunskapsstöd till regeringen utgöra en tidsstyrd uppgift. Enligt Konkurrensverkets bedömning riskerar underfinansiering av funktionen leda till att förutsättningarna att genomföra vägledningen, som enligt promemorian har högsta prioritet, påverkas negativt.

Kunskapsuppbyggnad genom informationsinsatser kräver kontinuitet och planerbarhet. Om syftet och förväntningen att öka kunskapsnivån hos målgrupperna ska uppfyllas behöver resurser för uppgiften avsättas kontinuerligt och långsiktigt.

Det är således av stor vikt att den samlade myndighetsfunktionen inte underfinansieras. En sådan ordning riskerar inte enbart att undergräva förtroendet förfunktionen utan också att syftet med reformen – ökad kunskap och regelefterlevnad – inte uppnås.

Konkurrensverket tillstyrker förslaget att en utvärdering av konsekvenserna av inrättandet av en samlad myndighetsfunktion för statsstöd ska genomföras inom fem till tio år från och med inrättandet.

Det är viktigt att följa upp om den nya funktionens syften uppnås och att möjliggöra effektivisering av verksamheten.

Syftet att öka transparensen för stödgivningen är av värde för en fungerande konkurrens i de branscher där stöd förekommer. Som Konkurrensverket betonade i remissvar om Promemorian Uppgiftsskyldighet för vissa stödåtgärder välkomnar verket att företag genom befintliga och kommande offentligt tillgängliga register själva kan kontrollera vilka stöd de fått som hör till kategorin stöd av mindre betydelse, samt att allmänhetens insyn ökar.

Frågan om ett införandeuppdrag till Konkurrensverket under 2026 bör beaktas i den fortsatta beredningen.