Betänkandet Rättssäkerhetens pris

(SOU 2025:111)
Ju2025/02525

• Konkurrensverket har inte några invändningar mot utredningens förslag om att införa en rätt för enskild part att i vissa fall få ersättning av det allmänna för sin rättegångskostnad i förvaltningsmål. Inte heller har Konkurrensverket några invändningar mot kostnadsregleringens materiella innehåll eller vad ersättningen ska få avse. Konkurrensverket delar utredningens bedömning att ersättning av det allmänna inte ska få avse en parts eget arbete eller tidspillan och att kostnadsregeln ska ha karaktären av en undantagsregel. Vidare anser Konkurrensverket att det i förarbetena bör klargöras att rätten till ersättning inte ska få avse kostnader som den enskilde haft inom ramen för ärendet hos förvaltnings myndigheten. Konkurrensverket efterfrågar även vägledning om huruvida det med begreppet enskild även ska förstås vissa typer av juridiska personer med anknytning till det allmänna.
• Konkurrensverket anser att kostnader för ersättningar för rättegångskostnader som det allmänna ska betala till enskild i förvaltningsmål enligt lagen (2021:579) om förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter, LOH, ska bäras av staten. Utredningens förslag skulle innebära att Konkurrensverkets mål och ärenden i domstol blir föremål för olika kostnadsregler, med olika sätt som ersättningarna ska finansieras. Konkurrensverket föreslår att en ny bestämmelse införs i LOH med den huvudsakliga innebörden att rätten i dessa mål kan besluta att ersättning från det allmänna till enskild ska utgå av allmänna medel, men att ersättningen i övrigt ska bestämmas med tillämpning av den av utredningen föreslagna kostnadsregleringen.
• Konkurrensverket kan påverkas av utredningens förslag till kostnads reglering i verkets förvaltningsmål enligt LOH. Konkurrensverket har svårt att uppskatta i vilken utsträckning verket kan komma att åläggas att ersätta rättegångskostnader i dessa mål och till vilka belopp ersättningarna kan komma att uppgå. Med ledning av ombudens arbete i Konkurrensverkets hittillsvarande mål enligt LOH, uppskattar verket att ombudskostnaderna som ett företag i dessa mål kan komma att begära ersättning för vid prövning i två domstolsinstanser, kan komma att överstiga en (1) miljon kronor. Konkurrensverket uppskattar således att kostnaden kan bli betydligt högre än de 20 000 kronor per mål som utredningen uppskattat som genomsnittlig styckkostnad.

Konkurrensverket har i uppdrag att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna.

Konkurrensverket har granskat betänkandet utifrån de intressen myndigheten har att beakta. Konkurrensverket har ombetts att särskilt yttra sig över avsnitt 12, 15.4.4 och 16.5 i betänkandet, som rör utredningens förslag om kostnads regleringar i förvaltningsmål och i ärenden i allmän domstol.

Yttrandet inleds med en kort beskrivning av Konkurrensverkets verksamhet och en pågående reform inom ett av verkets tillsynsområden. I övrigt följer yttrandet de rubriker som används i betänkandet.

Konkurrensverket är tillsynsmyndighet enligt flera lagar, bland annat

• konkurrenslagen (2008:579), som bland annat innehåller regler om förbud mot vissa ageranden hos företag, anmälan och prövning av företagskoncentrationer och konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet,
• upphandlingslagar, såsom lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna och lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, samt
• LOH.

Konkurrensverkets mål enligt upphandlingsregelverket och LOH, handläggs i allmän förvaltningsdomstol enligt reglerna i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Med undantag för mål om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, handläggs rättegångar rörande åtgärder enligt konkurrenslagen som ärenden enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden. Ärendena inleds i de allra flesta fall
genom ett överklagande av Konkurrensverkets beslut. Ärendena handläggs i Patent- och marknadsdomstolen, vars beslut kan överklagas till Patent- och marknadsöverdomstolen.

Konkurrensverket saknar i dagsläget beslutanderätt avseende åtgärder mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet enligt reglerna i 3 kap. 27–32 §§ konkurrenslagen. För sådana åtgärder behöver Konkurrensverket väcka talan vid
Patent- och marknadsdomstolen och målen handläggs enligt rättegångsbalkens regler för indispositiva tvistemål.

Regeringen har i en proposition den 17 mars 2026 föreslagit en reform av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. De nya reglerna, som ska ersätta den befintliga regleringen i 3 kap. 27–32 §§ konkurrenslagen, föreslås tas in
i en ny lag: lagen om offentlig säljverksamhet. Enligt förslaget kommer överklaganden av Konkurrensverkets beslut enligt den nya lagen att handläggas i allmän förvaltningsdomstol. Mot den här bakgrunden och då den nya lagen inte föreslås innehålla några särskilda bestämmelser om rättegångskostnad,
kommenterar Konkurrensverket utredningens förslag även med utgångspunkt i den föreslagna lagen om offentlig säljverksamhet.

Utredningen föreslår att en allmän part ska vara skyldig att ersätta en enskild parts rättegångskostnad i förvaltningsmål, om det är oskäligt att den enskilde själv ska stå för kostnaden. Utredningen föreslår att kostnadsansvaret ska gälla den förvaltningsmyndighet som är den enskildes motpart.

Konkurrensverket kan komma att påverkas av utredningens förslag till kostnads regel i förvaltningsmål. Avgörande för om kostnadsregeln blir tillämplig är om den som klagat på Konkurrensverkets beslut är att betrakta som enskild.

Det är inte helt klart för Konkurrensverket under vilka förutsättningar utredningen anser att juridiska personer med anknytning till det allmänna kan betraktas som enskilda parter enligt den föreslagna kostnadsregeln, exempelvis juridiska personer som till största delen är finansierade av eller som står under kontroll av staten, en kommun eller en region, eller i vilka det allmänna har ett bestämmande inflytande. Konkurrensverket efterfrågar ytterligare vägledning kring denna gränsdragning.

Konkurrensverket redovisar i det följande verkets måltyper i förvaltningsdomstol som potentiellt kan bli föremål för en tillämpning av kostnadsregeln. Konkurrensverket bedömer att frågor om kostnadsersättning framför allt kan komma att
uppstå i mål om överklagande av verkets beslut enligt LOH.

LOH reglerar vissa förhållanden mellan köpare och leverantörer vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter. Lagen är tillämplig om köparen eller leverantören är etablerad i Sverige och köparen antingen har en omsättning som överstiger två miljoner euro eller är en myndighet som är etablerad i EU.

Regelverket, som är relativt nytt, innehåller två uppräkningar av förbjudna handelsmetoder som köpare av jordbruks- och livsmedelsprodukter inte får tillämpa gentemot leverantörer av dessa produkter eller som de får tillämpa endast under vissa förutsättningar. För flera av förbuden gäller ett strikt ansvar.

Konkurrensverket kan ålägga en köpare som överträder lagens förbud att upp höra med överträdelsen (19 § LOH). Konkurrensverket kan också besluta att en köpare som har tillämpat en förbjuden handelsmetod ska betala en sanktions
avgift (20 § LOH). Konkurrensverkets beslut enligt lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Köpare definieras i lagen som en fysisk eller juridisk person, en grupp av fysiska eller juridiska personer, eller en myndighet som köper jordbruks- och livsmedels produkter (3 § 2 LOH). Vid tillämpning av lagen jämställs med myndighet bland annat ett sådant offentligt styrt organ som avses i 1 kap. 18 § lagen om offentlig upphandling och en sammanslutning av en eller flera offentligt styrda organ (4 §2 och 3 LOH). Som Konkurrensverket återkommer till i nästa avsnitt om offentlig upphandling, kan ett offentligt styrt organ exempelvis vara en juridisk person som är finansierad av staten eller vars verksamhet står under kontroll av staten.

I de fall köparen är en fysisk person eller en juridisk person som inte är att jäm ställa med myndighet, skulle den betraktas som enskild part vid överklagande av Konkurrensverkets beslut enligt lagen. Det innebär att utredningens förslag till kostnadsregel skulle kunna bli tillämplig i dessa mål.

Upphandlingsregelverket består av fyra lagar: lag om offentlig upphandling, lag om upphandling inom försörjningssektorerna, lag (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet samt lag om upphandling av koncessioner. Vilkenlag som gäller i det enskilda fallet beror på vad upphandlingen avser, avtalets konstruktion och i vilken verksamhet som upphandlingsföremålet ska användas.

Beroende på vilken av upphandlingslagarna som tillämpas, gäller skyldigheten att upphandla för antingen upphandlande myndighet eller upphandlande enhet (jfr exempelvis 1 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling och 1 kap. 2 § lagen om
upphandling inom försörjningssektorerna).

De subjekt som kan bli föremål för åtgärd av Konkurrensverket enligt upphandlingsregelverket är följande:

• Upphandlande myndighet (lagen om offentlig upphandling)
• Upphandlande enhet (lagen om upphandling inom försörjningssektorerna)
• Upphandlande myndighet eller upphandlande enhet (lagen om upphandling av koncessioner och lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet)

Av 1 kap. 22 § andra stycket 2 lagen om offentlig upphandling följer att vid tillämpning av lagen ska med myndighet jämställas även så kallat offentligt styrt organ. Med offentligt styrt organ avses enligt 1 kap. 18 § samma lag en sådan juridisk person som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och (i) som till
största delen är finansierad av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet, (ii) vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet, eller (iii) i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet.

Upphandlande enheter utgörs av bland annat företag som är verksamma inom försörjningssektorerna och som en upphandlande myndighet har ett bestämmande inflytande över, eller företag som bedriver verksamhet inom försörjningssektorerna med stöd av en särskild rättighet eller ensamrätt.

Enligt Konkurrensverket bör en juridisk person som blivit föremål för åtgärd enligt upphandlingslagstiftningen i dess egenskap av offentligt styrt organ, anses som allmän part i ett förvaltningsmål mot verket. Detsamma bör gälla en juridiskperson som blivit föremål för åtgärd i dess egenskap av upphandlande enhet. Konkurrensverket bedömer således att utredningens förslag till kostnadsregel i förvaltningsmål inte kommer att påverka verkets mål enligt upphandlings regelverket. Likväl efterfrågar Konkurrensverket vägledning om huruvida det med begreppet enskild även ska förstås den här typen av juridiska personer.

Lagen om offentlig säljverksamhet föreslås innehålla bestämmelser om säljverksamhet som bedrivs av offentliga aktörer. Avsikten med uttrycket offentlig aktör är att all den verksamhet som bedrivs av statliga myndigheter samt kommunala
och regionala myndigheter ska omfattas. Med begreppet ska enligt lagen avses även ett offentligt företag eller en sammanslutning av sådana företag.

Med offentligt företag ska avses en juridisk person som bedriver säljverksamhet och som staten, en kommun eller en region direkt eller indirekt har ett bestämmande inflytande över genom ägarskap, finansiell medverkan, gällande regler eller på annat sätt. Ett bestämmande inflytande kan utövas på grund av rösträtt
eller av annan anledning, till exempel föreskrifter i bolagsordning eller stadgar. Avgörande är om staten, en kommun eller en region var för sig eller tillsammans har det bestämmande inflytandet över företaget.

Liksom är fallet beträffande offentligt styrda organ och upphandlande enheter inom ramen för upphandlingslagstiftningen, anser Konkurrensverket att en
juridisk person som blivit föremål för åtgärd i dess egenskap av offentligt företag enligt den föreslagna lagen om offentlig säljverksamhet, bör betraktas som allmän part i ett förvaltningsmål mot verket. Konkurrensverket bedömer således att
utredningens förslag till kostnadsregel i förvaltningsmål inte kommer att påverka verkets mål enligt den föreslagna lagen om offentlig säljverksamhet. Även här efterfrågar dock Konkurrensverket vägledning om huruvida det med begreppet
enskild även ska förstås den här typen av juridiska personer.

Så som Konkurrensverket förstår utredningens förslag kommer den ersättning som förvaltningsmyndigheter ska betala enligt den föreslagna kostnadsregleringen belasta respektive myndighets förvaltningsanslag. För Konkurrensverket skulle regleringen framför allt ha betydelse i mål enligt LOH. Konkurrensverket skulle således bära kostnadsrisken i bara en andel av myndighetens mål.
Samtidigt skulle kostnadsrisken försvåra för myndigheten i användandet av tilldelat förvaltningsanslag.

Förutom grova uppskattningar kan Konkurrensverket inte på förhand veta hur många av myndighetens beslut enligt LOH som kan komma att överklagas ett visst år och hur ofta rätten kan komma att ålägga verket ett kostnadsansvar i målen. I praktiken kommer Konkurrensverket att behöva reservera ett belopp för
eventuella kostnader med anledning av den föreslagna kostnadsregeln, vilket skulle innebära att verket behöver planera verksamheten med utgångspunkten att hela anslaget inte ska komma till användning varje år. Medan kostnadsansvaret
sannolikt skulle aktualiseras förhållandevis sällan, kan de kostnader som Konkurrensverket kan komma att behöva ersätta uppgå till betydande belopp. Förslaget skulle försvåra en effektiv budgetering och planering av verksamheten på såväl kort som lång sikt samt medföra en risk för att Konkurrensverket med kort varsel kan behöva minska verksamhetens kostnader (såsom lönekostnader) för att hantera utbetalningar av rättegångs-kostnader som överstiger den budgeterade marginalen.

Vidare anser Konkurrensverket att en kostnadsrisk för verket kan inverka negativt på myndighetens prioriteringar av ärenden och rättsutvecklingen inom myndighetens tillsynsområden. Konkurrensverket har ett ansvar att driva rättsutvecklingen framåt inom myndighetens tillsynsområden, till nytta för samtliga
aktörer som berörs av regelverken. Det innebär bland annat att Konkurrensverket måste vara berett att ingripa även i komplicerade ärenden, där rättsläget i något avseende kan vara oklart. Så som utredningen själv anfört sker prejudikatbildning
i det allmännas intresse. Här kan exempelvis nämnas LOH, som genomför ett EU-direktiv. Eftersom regelverket är relativt nytt och det saknas upparbetad rättspraxis, bygger Konkurrensverkets rättstillämpning för närvarande i huvudsak på myndighetens egna bedömningar och tolkningar av innehållet i lagen och dess förarbeten samt det underliggande EU-direktivet. I det enda mål som hittills avgjorts enligt lagen yrkade den enskilde att rätten skulle inhämta ett förhands avgörande från EU-domstolen avseende lagens förenlighet med EU-direktivet, något rätten sedermera avslog. Samtidigt är det framför allt i de här fallen där rättsläget i något avseende är osäkert som Konkurrensverket kan komma att behöva ersätta den enskildes rättegångskostnad, och där ersättningsanspråken i enskilda mål kan komma att uppgå till betydande belopp.

Även utredningens förslag till en mer generös utformning av kostnadsregeln, talar enligt Konkurrensverket för att kostnadsansvaret gentemot enskilda i mål enligt LOH ska gälla staten och inte verket. Utredningen har i fråga om kostnadsregelns utformning förespråkat en utformning enligt vilken det undantagsvis kan vara nödvändigt för det allmänna att utge ersättning till en enskild part som inte vunnit framgång i ett mål för att tillgodose dennes rätt till en rättvis rättegång. Utredningen pekar här bland annat på så kallade prejudikatmål och situationen
då den tillämpliga lagstiftningen har varit särskilt oklar.

Enligt utredningen bör kostnadsrisken för förvaltningsmyndigheter främst ha positiva effekter på myndigheternas beslutsfattande, genom att myndigheterna får incitament att höja kvaliteten i beslutsfattandet och noga överväga behovet av en viss åtgärd. Konkurrensverket bedömer emellertid att kostnadsrisken sannolikt
inte kommer att få de förmodade effekterna på verkets beredning av och ställningstaganden i de tillsynsärenden som i allmän förvaltningsdomstol kan bli föremål för den föreslagna kostnadsregeln. Konkurrensverket tillämpar i huvudsak samma kvalitetssäkrande rutiner och beredningsprocesser i myndighetens tillsynsärenden. Dessa processer och rutiner syftar till att säkerställa robusta utredningar samt materiellt riktiga och välavvägda beslut, med beaktande av de krav domstolarna uppställt i rättspraxis. Konkurrensverket ingriper i ett enskilt
ärende endast om utredningen möter dessa krav.

Konkurrenslagen innehåller särskilda bestämmelser om rättegångskostnad. I mål och ärenden enligt konkurrenslagen där Konkurrensverket är part, tillämpas reglerna i 31 kap. rättegångs-balken om rättegångskostnader i brottmål (8 kap. 15 § första stycket konkurrenslagen). En förutsättning för att en klagande ska ha rätt till ersättning för sina rättegångskostnader i mål eller ärende mot Konkurrensverket, är alltså att domstolens beslut kan jämställas med en frikännande dom eller att situationen kan jämställas med den när ett åtal som väckts av åklagaren
avvisas eller avskrivs. Ersättning utgår i dessa fall av allmänna medel, under förutsättning att kostnaderna skäligen varit motiverade för att den tilltalade skulle kunna ta tillvara sin rätt (31 kap. 2 § första stycket rättegångsbalken). För finansiering av sådan ersättning har Konkurrensverket ett särskilt ramanslag
(ramanslag 1:19, ap.2) som är avskilt från myndighetens förvaltningsanslag. Anslagsposten ska finansiera utgifter för rättegångskostnader med anledning av mål och ärenden som avser överklagande av Konkurrensverkets beslut eller vari verket för talan. Detta möjliggör för Konkurrensverket att prioritera och driva även sådana ärenden som är av prejudicerande intresse.

Utredningen har övervägt alternativet att den domstol som ska besluta om ersättning får bestämma att ersättning av allmänna medel ska utgå till den enskilde parten, i likhet med vad som är fallet enligt 43 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244). Enligt utredningen kompliceras dock en sådan ordning av att den
enskilde i vissa fall har staten som motpart och i andra fall en kommun.

Konkurrensverket förespråkar att kostnader för ersättning till enskilda i mål enligt LOH ska utgå av allmänna medel och att detta regleras särskilt i lagen. I övrigt bör den av utredningen föreslagna kostnadsregleringen även gälla i dessa mål.

Utredningen bedömer att dess förslag om en rätt till ersättning för enskilda för rättegångskostnader i förvaltningsmål kommer att innebära en genomsnitts kostnad per mål på 20 000 kronor och att kostnadsökningarna bör rymmas inom befintliga anslag till statliga förvaltningsmyndigheter.

Konkurrensverket har svårt att bedöma i vilken utsträckning ersättning enligt kostnadsregeln kan aktualiseras i verkets förvaltningsmål och till vilka belopp ersättningarna kan komma att uppgå. Konkurrensverket uppskattar dock att styckkostnaden kan bli betydligt högre än vad utredningen uppskattat som genomsnittlig styckkostnad.

Konkurrensverket bedömer att utredningens förslag till kostnadsregel i förvaltningsmål framför allt kan komma att tillämpas i mål enligt LOH. Medan antalet beslut Konkurrensverket meddelat enligt LOH är förhållandevis få, har vissa av de hittills-varande målen varit förhållandevis omfattande och aktualiserat komplicerade frågeställningar av rättslig karaktär.

Sedan lagen trädde i kraft den 1 november 2021 har Konkurrensverket meddelat beslut om sanktionsavgift mot
fyra företag för överträdelser av lagen, varav tre av företagen sedermera har överklagat verkets beslut. I ett av de tre målen har Konkurrensverkets beslut fått laga kraft efter prövning i Förvaltningsrätten och Kammarrätten i Stockholm. De två övriga målen är ännu inte avgjorda av Förvaltningsrätten i Stockholm men befinner sig i handläggningens slutskede.

I det mål som hittills avgjorts, anlitade klaganden juridiskt ombud. Muntlig förhandling hölls i förvaltningsrätten på begäran av företaget. Målet kom att avse komplicerade frågor av rättslig karaktär, bland annat avseende tolkningen av lagstiftningen, lagstiftningens förenlighet med det underliggande EU-direktivet
och behovet av förhandsavgörande från EU-domstolen.

Även i ett av de två pågående målen har klaganden anlitat juridiskt ombud. Också detta mål har kommit att avse komplicerade frågor.

Med ledning av ombudens arbete i Konkurrensverkets hittillsvarande mål enligt LOH, uppskattar verket att ombuds-kostnaderna som ett företag i dessa mål kan komma att begära ersättning för vid prövning i två domstolsinstanser skulle kunna överstiga en (1) miljon kronor.

Konkurrensverkets uppskattning av storleken på ersättningsanspråken kan ställas i relation till de medel verket fick i samband med att LOH infördes. För hanteringav de nya tillsyns-uppgifterna ökades Konkurrensverkets anslag med 10800000 kronor per år från och med 2022. De ersättningar som Konkurrensverket kan komma att åläggas att betala i dessa mål, kan alltså utgöra en betydande andel av verkets samlade medel för verksamhetsområdet. Ett eget kostnadsansvar för Konkurrensverket för enskildas rättegångskostnader i dessa mål, kan således få konsekvensen att verket ett visst år av besparings-skäl behöver minska sin tillsynsverksamhet. Det skulle vara utmanande bland annat eftersom Konkurrensverkets kostnader till stor del består av lönekostnader för fast anställd personal.

För tillsynsområdet enligt LOH gäller dessutom att det är fråga om personal med upparbetad rättslig kompetens inom området.

Konkurrensverket har inte några invändningar mot utredningens förslag avseende kostnadsregleringen i övrigt, bland annat i fråga om fördelningen av rättegångskostnad i mål med enskilda som motparter och tidpunkten för fram ställande av kostnadsyrkande. Konkurrensverket delar utredningens bedömning att en part ska framställa sitt kostnadsyrkande innan handläggningen av målet
avslutas och att parten därefter inte får föra talan om kostnaden.

Konkurrensverket anser att rätten till ersättning inte ska få avse kostnader som den enskilde haft inom ramen för ärendet hos förvaltningsmyndigheten. Rätten till ersättning bör vara begränsad till sådana kostnader för ombud, biträde, eller
utredning som den enskilde haft med anledning av förvaltnings-myndighetens beslut och rättegången. Det bör enligt Konkurrensverket inte vara möjligt för en enskild part att med stöd av den föreslagna kostnadsregleringen få ersättning för sådana kostnader som uppkommit under förvaltningsmyndighetens handläggning av ärendet, eftersom parten i vilket fall hade haft dessa kostnader oaktat ärendets utgång. Konkurrensverket föreslår således att det i förarbetena till kostnadsregleringen förtydligas att ersättning inte ska få avse kostnader som den
enskilde haft inom ramen för ärendet hos förvaltningsmyndigheten.

Konkurrensverket har inte några invändningar mot förslaget att behålla regleringen i 43 kap. skatteförfarandelagen.

Konkurrensverket har inte några invändningar mot utredningens förslag om att införa en rätt för enskild part att i vissa fall få ersättning av det allmänna för sin rättegångskostnad i ärenden i allmän domstol. Konkurrensverket delar utredningens bedömning att det är en fördel om det allmännas kostnadsansvar regleras på ett enhetligt sätt i förvaltningsprocesslagen och lagen om domstolsärenden.

Konkurrensverket har för närvarande inte några ärenden i allmän domstol som kan bli föremål för den föreslagna kostnadsregleringen.