Pristransparens på byggmaterial

Hösten 2024 fick Konkurrensverket i uppdrag av regeringen att kartlägga pristransparensen inom byggmaterialmarknadens olika led och utreda hur denna påverkar prisbildningen, konkurrensen och kostnadsutvecklingen inom byggsektorn. Uppdraget omfattar vidare att analysera hur bristande pristransparens genom påverkan på prisbildning och marknadsvillkor i sin tur påverkar bostadsbyggandet. Konkurrensverket ska också lämna förslag på konkreta åtgärder för att förbättra pristransparensen på byggmaterialmarknaden i syfte att skapa bättre förutsättningar för effektiv prisbildning och priskonkurrens och en bättre fungerande byggmaterialmarknad.

Bristande pristransparens inom byggmaterialsektorn har beskrivits som ett problem i en rad rapporter och utredningar genom åren. Området har belysts i såväl statliga offentliga utredningar som i rapporter författade av myndigheter såsom Boverket, Statskontoret och Konkurrensverket. I flera utredningar och rapporter beskrivs detta även som ett hinder för en fungerande konkurrens. Byggmaterialsektorn har tidigare uppmanats av Konkurrensverket att förbättra pristransparensen genom bland annat tydligare rabattvillkor och byggherrar (beställare) har rekommenderats att ställa krav på att samtliga rabatter ska redovisas och tillfalla dem.

Inom ramen för detta uppdrag har Konkurrensverket gjort en fördjupad utredning av pris- och rabattförhållandena inom installationsbranschen (el och VVS) i Sverige, då det är inom dessa segment av byggsektorn som pristransparensen initialt bedömts vara som mest bristfällig. Den fördjupade utredningen har bland annat genomförts genom att begära in försäljningsdata och grossisters rabattavtal med installatörskunder. I övrigt har Konkurrensverket bland annat genomfört enkäter och träffat marknadsaktörer i flera olika marknadsled. Konkurrensverket har även bett aktörerna inom byggbranschen att inkomma med förslag som kan förbättra pristransparensen och inhämtat synpunkter på preliminära åtgärdsförslag från bland annat branschorganisationer.

Byggbranschen består av flera olika led där aktörer kan vara verksamma inom ett och samma eller flera. Den som är ytterst ansvarig för ett byggprojekt är byggherren som kan vara samma som, men inte nödvändigtvis är, beställare. Beställaren delar ut uppdrag till utförare som är någon typ av entreprenörer. Entreprenörer kan vara huvudentreprenörer eller underentreprenörer. En huvudentreprenör kan också anta rollen som beställare som delar ut uppdrag till underentreprenörer. Exempel på entreprenörer inom byggsektorn är större byggbolag, mark- och anläggningsföretag, installationsbolag inom el och VVS, plåtslagare, målare och snickare. Entreprenörerna använder material till arbetet som köps in av materialleverantörer. Visst material köps in direkt via materialtillverkare, annat genom vidareförsäljning av bygghandel eller grossist.

Konkurrensverkets utredning visar att bland grossister i installationsbranschen uppgår de direkta och retroaktiva rabatterna sammantaget till i genomsnitt 65–70 procent i förhållande till bruttoprislistorna under perioden 2021–2023. Rabatterna är således betydande.

Retroaktiva rabatter, det vill säga rabatter som utbetalas från grossister till installatörsbolag i efterhand, är vanliga inom installationsbranschen och uppgår årligen till betydande belopp. Under 2023 uppgick utbetalningar av retroaktiva rabatter från grossister till sammanlagt cirka 4,4 miljarder kronor. I grossistledet har nivån på de retroaktiva rabatterna legat på drygt åtta procent av fakturanettot under perioden 2021–2023, men enskilda installatörskunder till grossister har haft betydligt större retroaktiva rabatter än så. För de stora installatörskunderna i Konkurrensverkets undersökning (de 15 största kunderna hos respektive grossist) uppgick de retroaktiva rabatterna till i genomsnitt drygt 19 procent av det belopp som grossister fakturerat installatörsbolagen under perioden 2021–2023.

Konkurrensverket konstaterar att det finns mycket som tyder på att ansenliga belopp genereras genom retroaktiva rabatter som inte redovisas för efterföljande marknadsled, det vill säga beställarna. Detta ger särskilt upphov till problem i de fall parterna avtalat om ersättningsformen löpande räkning med tillämpning av självkostnadsprincipen.

Konkurrensverket konstaterar att det ibland är möjligt för installatörsbolag att välja mellan olika avtal från en och samma grossist med olika balans mellan direkta och retroaktiva rabatter men där de sammantagna rabattvillkoren innebär samma egentliga inköpspris för installatören. Vi har också sett exempel på att det i avtal mellan grossist och installatör sker en uppräkning av de egentliga inköpspriserna, där uppräkningen återbetalas som bonus vid senare tillfälle. I flera fall har installatören, i samband med avtalstecknande, möjlighet att välja om en viss rabatt ska framgå direkt på fakturan eller återbetalas retroaktivt.

Konkurrensverkets genomgång av avtalen inom installationsbranschen visar också att retroaktiva rabatter ofta saknar tydliga volymkrav eller trappsteg för ersättningsnivåer och betalas ut som ett så kallat rakt avdrag på priset vid inköp. Återbetalningen eller krediteringen sker i efterhand och ofta centraliserat inom koncerner. I normalfallet brukar retroaktiva rabatter annars motiveras av att det finns en koppling till storleken på inköpta volymer för att rabatten ska stimulera till mer koncentrerade inköp hos en viss materialleverantör såsom en grossist eller tillverkare av byggmaterial.

Konkurrensverket bedömer att exemplen illustrerar att det många gånger är godtyckligt om en rabatt som en installatör erhåller är direkt eller retroaktiv och att retroaktiva rabatter kan användas för att dölja egentligen överenskomna priser. Retroaktiva rabatter leder således till en bristande pristransparens.

Direkta rabatter, som dras av direkt vid köptillfället, är ofta mycket stora. Bland grossisterna i installationsbranschen uppgick de i genomsnitt till 63–65 procent av nivåerna i bruttoprislistorna under perioden 2021–2023. De höga rabattsatserna reflekterar att bruttopriserna ligger på nivåer långt över vad kunder i praktiken betalar för produkterna. Syftet med bruttoprislistorna anges vara att grossisterna behöver någonting att utgå från när de bestämmer rabatter och nettopriser. Eftersom direkta rabatter – eller det nettopris som rabatterna ger upphov till – i normalfallet är synliga på fakturor och i kostnadsunderlag bedömer Konkurrensverket emellertid att direkta rabatter inte är problematiska ur transparenssynpunkt, även om de till viss del bidrar till att grumla prisbilden för installationsmaterial. I frånvaro av retroaktiva rabatter har Konkurrensverket inte bedömt att de direkta rabatterna utgör ett problem ur transparenssynpunkt.

Hur den bristande pristransparensen i sin tur påverkar effektiv prisbildning bedömer Konkurrensverket huvudsakligen beror på vilken ersättningsform som avtalas mellan beställare och entreprenör.

Behov av pristransparens finns framför allt när beställare använder ersättningsformen löpande räkning där entreprenörers självkostnader, för bland annat byggmaterial, ska ersättas av beställaren, typiskt sett med ett påslag i form av ett procentuellt entreprenörsarvode som ska täcka entreprenörens vinst samt kostnader för bland annat administration och logistik.

När kostnaden för byggmaterial som beställaren ska ersätta entreprenören för är det belopp som materialleverantörer fakturerat vid entreprenörens inköpstillfälle, föreligger incitament för entreprenören att göra detta fakturabelopp så högt som möjligt. Ersättningsformen skapar därmed incitament för en prissättningsstruktur mellan materialleverantör och entreprenör som motsvarar det vi ser inom installationsbranschen: att en betydande del av inköpskostnaden betalas tillbaka vid senare tillfälle i form av retroaktiva rabatter. På så sätt kan inköpsfakturor och verifikat som en entreprenör visar upp för en beställare innehålla ett relativt högt redovisat belopp, samtidigt som entreprenören får tillbaka pengar från grossisten bortom beställarens insyn.

Incitamenten att driva upp kostnader för byggmaterial förstärks också av de inneboende incitamenten vid löpande räkning när entreprenören erhåller ersättning för sitt arbete genom ett procentuellt påslag på redovisade kostnader, däribland materialkostnaden. Ju högre kostnader entreprenören kan redovisa för byggmaterialet, desto större blir påslaget för entreprenören. Entreprenören erhåller alltså dels procentuella retroaktiva rabatter från grossisten som i absoluta tal blir högre ju högre det fakturerade beloppet är för det inköpta materialet, dels ett procentuellt påslag från beställaren som också i absoluta tal blir högre ju högre det fakturerade beloppet är.

Aktörer verksamma inom entreprenörsledet har förklarat för Konkurrensverket att behovet av retroaktiva rabatter för material uppstår genom att priset på arbetstid pressas till låga nivåer i upphandlingar med ersättningsformen löpande räkning. Marginalpåslaget som tas ut genom materialkostnaden behöver därmed öka för att företagen ska kunna behålla sin lönsamhet. Normalt utvärderas arbetskostnaden och/eller påslaget i form av entreprenörsarvodet i upphandlingar, samtidigt som den faktiska materialkostnaden kan utgöra 40–50 procent av projektets totala kostnad. När priset på arbete sätts lågt i relation till produktionskostnaden samtidigt som priset på material övervärderas snedvrids marginaler vilket riskerar ge incitament till en felaktig fördelning mellan mängden arbete och material i projekt. Konkurrensverket bedömer således att retroaktiva rabatter ger en ineffektiv prisbildning på marknaden för byggmaterial.

Konkurrensverket har undersökt om det finns internationella exempel på motsvarande avtalsförhållanden mellan beställare och entreprenörer och kan konstatera att det tycks vara ovanligt. Det kan dock noteras att i amerikansk federal upphandling är ersättningsformen med ett procentuellt påslag på kostnaden förbjuden, just på grund av de låga incitamenten för kostnadskontroll.

När entreprenörer däremot konkurrerar om att utföra arbeten till fast pris bedömer Konkurrensverket att rabattvillkor eller fördelningen mellan direkta och retroaktiva rabatter vid inköp av byggmaterial torde sakna någon större betydelse för pristransparensen ur beställarens synvinkel. Ur pristransparenshänseende är, vid fastprisupphandling, den centrala frågan i stället vilket totalt pris som entreprenören, i konkurrens med andra, kan erbjuda för att utföra uppdraget. I det fallet bedömer Konkurrensverket att det inte finns något påkallat behov av ytterligare transparens om entreprenörens inköpsvillkor avseende byggmaterialet för att säkerställa att beställaren ska kunna utvärdera anbudsgivare på ett effektivt sätt.

Konkurrensverkets bedömning är att när löpande räkning tillämpas men där byggmaterialet är prissatt redan vid upphandlingstillfället, till exempel genom att anbudsgivare får prissätta varukorgar av produkter, så finns oavsett entreprenörers pris- och rabattvillkor för byggmaterialet goda förutsättningar för att konkurrens ska tillförsäkra en effektiv prisbildning.

I regeringens uppdrag till Konkurrensverket ingår även att analysera hur bristande pristransparens påverkar bostadsbyggandet. Det saknas fullständig statistik avseende vilka ersättningsformer som förekommer på byggmarknaden, men Konkurrensverkets utredning tyder på att det är ovanligt att ersättningsformen löpande räkning används vid nybyggnation av bostäder. Även vid fastprisavtal är det emellertid vanligt att ändrings- och tilläggsarbeten (ÄTA-arbeten) ersätts till självkostnad, och dessa kan emellanåt uppgå till betydande belopp. På så vis aktualiseras till viss del problemen med bristande pristransparens för byggmaterial även vid fastprisprojekt inom nybyggnation av bostäder. Vid renoveringar och underhåll av bostadshus förefaller det dessutom vara vanligare att entreprenörer anlitas enligt ersättningsformen löpande räkning än vid nybyggnation. Detta bedömer Konkurrensverket indirekt påverkar bostadsbyggandet, eftersom sådana åtgärder är en del av ett bostadshus livscykel.

Konkurrensverket bedömer att problemen med ersättningsformen löpande räkning sannolikt är störst inom andra typer av bygg- och anläggningsverksamheter än bostadsbyggande. Exempel på sådana typer av byggnation är komplexa projekt som sjukhus, infrastruktur och andra lokaler som upphandlas av offentliga beställare.

Problemet med bristande incitament att pressa materialpriser vid löpande räkning enligt självkostnadsprincipen är större när beställaren är en offentlig aktör. Tillämpning av lagen om offentlig upphandling, LOU, ställer krav på likabehandling och transparens vilket innebär att tidigare erfarenheter och relationer av en leverantör ofta är svåra att ta hänsyn till. Av denna anledning saknar leverantörerna ofta tydliga incitament att bygga långsiktiga relationer med offentliga beställare, till skillnad från arbete mot privata beställare som kan pressa sina leverantörer att hålla nere kostnader och öka kvalitet med hänvisning till leverantörens rykte och varumärke. Av de rättstvister om ersättning för byggmaterial i allmän domstol som Konkurrensverket noterat är samtliga initierade av offentliga beställare. Även om tvister säkerligen förekommer även i den privata sektorn, har privata beställare i allmänhet större möjligheter att lösa konflikter med leverantörer under avtalstiden genom till exempel omförhandlingar utan att ta hänsyn till LOU:s krav avseende ändring i avtal.

I nu gällande standardavtal (AB 04 och ABT 06) uttrycks att alla rabatter ska gottgöras beställaren, men att så kallade årsomsättningsrabatter i stället ska beaktas i entreprenörsarvodet. Konkurrensverket har konstaterat att det inte är entydigt vad som egentligen utgör en årsomsättningsrabatt. Konkurrensverkets genomgång av rabatter i installationsbranschen visar emellertid att det finns många typer av retroaktiva rabatter, av vilka flertalet sannolikt inte kan anses utgöra årsomsättningsrabatter. Det talar enligt Konkurrensverkets mening för att det torde finnas retroaktiva rabattflöden som under alla omständigheter borde tillfalla beställarna enligt dagens standardavtal.

I de fall retroaktiva rabatter enligt avtal direkt ska tillfalla beställaren – antingen för att det är en retroaktiv rabatt som inte är en årsomsättningsrabatt eller för att parterna särskilt avtalat om saken – är bristande pristransparens enligt Konkurrensverkets mening fortfarande ett problem. Retroaktiva rabatter tycks nämligen vara enkla att dölja för beställare.

Konkurrensverkets utredning har visat att beställare i stor utsträckning saknar insyn i de retroaktiva rabatter som betalas ut från materialleverantörer. Beställare beskriver ofta retroaktiva rabatter som ”dolda” för dem. Beställare får därtill, enligt vad som framkommit i Konkurrensverkets utredning, endast i liten grad ta del av retroaktiva rabatter som betalas ut från materialleverantörer till entreprenörer. Konkurrensverkets utredning har dock funnit att om det avtalats mellan beställare och entreprenör att retroaktiva rabatter ska tillfalla beställaren, så tycks det öka sannolikheten för att retroaktiva rabatter förs vidare till beställaren.

Det finns också en viss misstro bland beställare mot att entreprenörer redovisar korrekta kostnader när redovisning ska ske enligt självkostnadsprincipen. Beställare som Konkurrensverket varit i kontakt med upplever att det finns svårigheter med att få tillgång till verifikat, särskilt från underentreprenörer, och att verifikaten emellanåt är undermåliga. Insyn i ekonomisystem är heller inte alltid tillräckligt för att kontrollera betalningsflöden, bland annat för att det är oklart vilka konton inom ett bolags bokföring som retroaktiva ersättningar hamnar på. Det förekommer dessutom att dessa betalas ut centralt inom en koncern, snarare än till exempelvis det dotterbolag som har en avtalsrelation med beställaren.

Det finns också exempel på villkor om sekretess i avtal mellan grossist och installatör som begränsar möjligheten för installatören att dela med sig av avtalsvillkor rörande priser och rabatter till beställaren.

Bland framför allt offentliga beställare som Konkurrensverket varit i kontakt med är det också många som anser att det är mycket arbetskrävande och att de ofta saknar resurser för att kontrollera fakturaunderlag och verifikat.

Konkurrensverket har räknat på ett verkligt exempel där en installatör haft möjlighet att köpa in byggmaterial med alternativa fördelningar mellan direkta och retroaktiva rabatter från en och samma grossist. Genom att välja en fördelning med låga direkta rabatter och höga retroaktiva rabatter ökade installatörens ersättning för byggmaterial i det enskilda fallet med uppskattningsvis 800 000 kronor över fyra år, motsvarande 20 procent av installatörens ersättning för byggmaterialet. Detta exempel illustrerar hur retroaktiva rabatter, som inte tillfaller en beställare, kan påverka beställarens kostnader för byggmaterial.

Konkurrensverket vill i sammanhanget understryka att frågan om totalkostnad för byggnation är mer komplex än att bara handla om materialpriser. Högre intjäning på byggmaterial vid löpande räkning enligt självkostnadsprincipen kan till exempel användas av installatörer för att kunna erbjuda lägre priser i andra avseenden såsom timpriser för arbete.

Baserat på underlag från installationssektorn bedömer Konkurrensverket att det vid löpande räkning med tillämpning av självkostnadsprincipen finns en påtaglig risk för att beställare betalar en högre ersättning för byggmaterialet än vad de hade gjort om en betydande del av materialkostnaderna inte varit dolda i retroaktiva rabatter. Denna slutsats gäller för de segment av byggmaterialsektorn där Konkurrensverket gjort en djupare undersökning, det vill säga el och VVS. På ett principiellt plan gäller slutsatsen även för andra segment av byggmaterialmarknaden, i proportion till storleken på de retroaktiva rabatter som förekommer där. I Konkurrensverkets utredning finns indikationer på att retroaktiva rabatter för material förekommer även inom andra segment av byggmarknaden, men att de inte är lika stora som inom installationsbranschen.

Konkurrensverket bedömer att den bristfälliga pristransparensen på marknaden kan medföra att den entreprenör som vinner en upphandling inte nödvändigtvis är den mest effektiva aktören med de lägsta kostnaderna, utan den aktör som är bäst på att ingå leveransavtal med stort inslag av retroaktiva rabatter. De entreprenörer och installatörer som lyckats förhandla till sig stora retroaktiva rabatter kan sätta ett lägre anbudspris på arbete eller entreprenörsarvode och ta igen intjäningen på ett högre materialpris med efterföljande retroaktiva rabatter, utan att det ger den bästa och mest kostnadseffektiva lösningen för beställaren.

Konkurrensverket anser att det är viktigt att konkurrensdynamiken på en marknad är sådan att effektivitet belönas, snarare än en förmåga att förhandla till sig förmåner som många gånger inte tycks komma beställare till gagn. På sikt bör en sådan konkurrensdynamik leda till effektivare byggproduktion och effektivare byggmaterialmarknader.

Konkurrensverket bedömer vidare att det finns en risk att den bristande pristransparensen snedvrider konkurrensen till förmån för större entreprenörer på ett omotiverat sätt. Det gäller i synnerhet baserat på det Konkurrensverket sett i form av retroaktiva rabatter inom grossistledet i installationsbranschen, där gruppen stora kunder får signifikant högre nivå på retroaktiva rabatter än genomsnittskunderna, och det ofta utan någon tydlig koppling till att vissa volymkrav uppnås.

I sig är det inte konstigt att en kund som köper större volymer har möjlighet att förhandla till sig lägre priser. En sådan kund bör dels kunna generera skalfördelar för leverantören, dels ha mer förhandlingsmakt, med resultatet att priserna blir lägre. Men oaktat den egentliga kostnadsnivån för inhandlat material, får den entreprenör som erhåller större retroaktiva rabatter en möjlighet att erbjuda lägre entreprenörsarvode än den som får mindre retroaktiva rabatter. Det beror på att vid samma fakturerade belopp som ersätts av beställaren, får den entreprenör som har större retroaktiva rabatter helt enkelt tillbaka mer i efterhand från sin leverantör, varför den entreprenören kan erbjuda ett lägre entreprenörsarvode. När en upphandling utvärderas baserat på nivån på entreprenörsarvodet och inte materialpriset i sig kan således den aktör som har stora retroaktiva rabatter dra fördel av det, vilket i alla fall inom installationssektorn framför allt är de stora installatörerna.

Sammantaget bedömer Konkurrensverket att förutsättningarna för effektiv konkurrens på byggmarknaden i Sverige är sämre på grund av den bristande pristransparensen.

Utifrån de slutsatser som Konkurrensverket redogjort för lämnas ett antal förslag för att förbättra såväl pristransparensen som konkurrensen på byggmaterialmarknaden.

Konkurrensverket tar fasta på att byggbranschens aktörer försökt komma till rätta med de problem som skapas av retroaktiva rabatter under lång tid. Att problemen påtalats under lång tid utan att lösas talar för att mer ingripande åtgärder behövs än vad som tidigare föreslagits.

Konkurrensverkets förslag riktar sig i första hand till offentliga beställare. Offentliga beställare kan gemensamt utgöra en viktig motpart som genom sin kravställning kan påverka villkoren på marknaden i allmänhet. Genom att tydliggöra kraven som offentliga beställare tillämpar i upphandlingar och avtal ökar samtidigt möjligheten även för privata beställare agera på samma sätt.

Åtgärdsförslagen som Konkurrensverket lämnar är att offentliga beställare

• i första hand ska använda upphandlingsformen fast pris så långt det är möjligt,
• i andra hand ska konkurrensutsätta materialkostnader i upphandlingsskedet vid löpande räkning,
• i tredje hand ska ställa upp tydliga avtalsvillkor kring hur retroaktiva rabatter ska hanteras när självkostnadsprincipen används vid löpande räkning.
   
  • I den del som gäller avtalsvillkor kring redovisning och tillgodoräknande av retroaktiva rabatter föreslår Konkurrensverket en utredning av möjligheten att utforma en författningsreglerad skyldighet för leverantörer att redovisa information om samtliga rabatter på de verifikationer som ska delas med beställaren. En möjlig utformning av en sådan reglering presenteras i förslagskapitlet i rapporten.
  • Konkurrensverket ser även ett behov av förstärkt vägledning för offentliga beställare och nya hjälpmedel för avtalsuppföljning och föreslår att regeringen ger lämpliga aktörer i uppdrag att utveckla ytterligare stöd för de frågorna.

Därutöver föreslår Konkurrensverket att offentliga beställare när det gäller användning av entreprenörsarvode bör använda sig av en modell med fast ersättning snarare än procentuell vid fastställandet av entreprenörsarvodets storlek när löpande räkning används för att ersätta entreprenörer för materialkostnader.

Åtgärdsförslagen beskrivs ytterligare i kapitel 7.