Parallellhandel inom regioners upphandling av läkemedel

Kostnaderna för rekvisitionsläkemedel, det vill säga läkemedel som ges i sjukvården utan att förskrivas på recept, ökade med elva procent 2023 och förväntas öka med sju till nio procent per år de kommande åren. Ett sätt att minska kostnaderna för dessa läkemedel är att skapa konkurrens från parallellimporterade alternativ. Dessa är läkemedel som tillverkarna sålt till andra EU/ESS-länder och som parallellimportörer köper upp och säljer i länder där priserna är högre. Parallellimport kan bidra till prispress i regionernas upphandlingar samtidigt som kvalitetsaspekter inte påverkas eftersom parallellimporterade läkemedel är detsamma som de som säljs av direktimportörerna.

Att parallellhandeln med läkemedel finns beror främst på läkemedelsbolagens olika prissättning i olika länder. Andelen parallellimport skiljer sig även åt mellan olika typer av köpare. År 2023 svarade parallellimporterade läkemedel för 5,6 procent av försäljningen på den svenska läkemedelsmarknaden, men andelen inom slutenvården var endast 1,2 procent. Det betyder att andelen är flerfalt högre när apoteken köper in än när regionerna gör det och indikerar att regionerna inte fullt utnyttjar den prispressande effekt som parallellimport kan innebära.

Syftet med denna studie är att beskriva hur parallellhandelsmarknaden ser ut i Sveriges regioner, samt identifiera orsaker till att andelen parallellimporterade läkemedel skiljer sig åt mellan regioner. Vi ger även förslag på hur regionerna kan öka konkurrensen från parallellimport.

Rapporten riktar sig till regionernas upphandlare, regionpolitiker samt personal på departement och myndigheter, såsom Upphandlingsmyndigheten, Konkurrensverket, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket, och Läkemedelsverket. Rapporten behandlar frågor som är viktiga för alla som arbetar med konkurrens på läkemedelsmarknaden. Resultaten från denna rapport bedöms även vara av intresse för branschföreningarna som organiserar parallellimporterade företag (Läkemedelshandlarna) respektive de forskande läkemedelsföretagen (Lif).

Den kvantitativa analysen begränsas till upphandlingar publicerade i Mercell Opic’s upphandlingsdatabas, där vi har identifierat relevanta upphandlingar med avtalsstart 2018 till 2023 och erhållit tillgång till tillhörande upphandlingsdokument. Vi har kombinerat variabler skapade utifrån dessa dokument med försäljningsdata levererade av E-hälsomyndigheten. Den kvantitativa analysen kompletteras med semistrukturerade intervjuer med upphandlare och parallellimportörer.

Upphandlingsdokumenten visar att avtalstiden och inkluderingen av optioner som en del av kontraktet ökar över tid. De senaste åren är den totala avtalstiden (inklusive optioner) för nästan alla upphandlingar fyra år, vilket är den längsta tiden lagen tillåter i normalfallet. Det har även blivit vanligare att miljörelaterad information efterfrågas i upphandlingar, även i de fall det på grund av patent endast finns en möjlig tillverkare. Utvärderingsmodeller som tar hänsyn till fler aspekter än pris är inte alltför vanliga, drygt 20 procent av alla delupphandlingar i datamaterialet utvärderas genom att ta hänsyn till andra aspekter än pris. Bland dessa aspekter är ändamålsenlighet, exempelvis sortimentsbredd och förpackningstyp, vanligast.

Analysen av upphandlingsdata visar tydligt att ju högre avtalsvärdet är för en delupphandling, desto mindre andel av läkemedel kommer från parallellimport. Resultaten visar också att längre avtal är kopplade till en lägre andel parallellimport. Detta är förväntat eftersom parallellimportörer verkar på en spotmarknad, vilket gör det svårt för dem att garantera leveranser av stora kvantiteter under lång tid. De intervjuade parallellimportörerna bekräftar att långa avtalstider minskar deras möjligheter att lägga konkurrenskraftiga bud. Mer specifikt uppstår problemet när långa avtalsperioder kombineras med krav på att möta regionernas efterfrågan, samt att leverantörerna måste betala en mellanskillnadsersättning när de inte kan leverera den avtalade kvantiteten. Även de intervjuade upphandlarna nämner detta som ett problem för parallellimportörerna.

För att uppnå mer prispress från parallellimporterade läkemedel bör regionerna sträva efter kortare avtalsperioder och därmed lägre avtalsvärden för patentskyddade läkemedel. För läkemedel där patenten gått ut och det finns generiska kopior är det viktigare att utforma upphandlingarna så att de passar generikaföretag, vilket gör att långa avtalsperioder kan vara att föredra. Ett annat sätt att minska avtalsvärdena för patentskyddade läkemedel är att upphandla flera leverantörer, vilket även kan förbättra leveranssäkerheten. Vi föreslår även att kraven på mellanskillnadsersättning ersätts med ersättningskrav som är mer förutsägbara och innebär mindre risk för leverantörerna.

Vi föreslår även att Upphandlingsmyndigheten ska rekommendera att krav på miljörelaterad information inte ska ställas när det bara finns en tillverkare eftersom de då inte har en miljöstyrande effekt och samtidigt medför administrativa kostnader och hämmar konkurrensen från parallellimporterade läkemedel. Om regionerna skulle följa dessa förslag bedömer vi att de skulle göra betydande besparingar genom att läkemedelspriserna pressas ner genom mer konkurrens från parallellimport.