Nya grindvaktsfunktioner i LOV – förslag som bidrar till att motverka kriminella eller oseriösa leverantörer i valfrihetssystem

Den 26 juni 2025 fick Konkurrensverket i uppdrag av regeringen att lämna förslag som bidrar till att motverka kriminella eller på annat sätt oseriösa leverantörer i upphandlande myndigheters valfrihetssystem. Detta innebär att uppdraget inte omfattar en bred översyn av hela lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV.

Under senare år har ett flertal olika rapporter och utredningar pekat på att välfärdsbrottslighet är ett växande problem och att välfärdssektorn är en betydande inkomstkälla för den organiserade brottsligheten med en direkt koppling till den kriminella ekonomin. Under 2024 fanns det totalt 451 valfrihetssystem hos 174 upphandlande myndigheter. Det saknas offentligt tillgänglig statistik om värdena som omsätts i dessa system. Konkurrensverkets uppgiftsinsamling visar att närmare 55,2 miljarder kronor betalades ut under 2024 inom 259 av 451 valfrihetssystem, vilket visar på vikten av reformer i LOV för att underlätta för upphandlande myndigheter att motverka dessa aktörer.

Konkurrensverkets förslag syftar till att göra det enklare för upphandlande myndigheter att kontrollera leverantörer både vid inträdet och under kontraktstiden. Förslagen består bland annat i nya uteslutningsgrunder, en vidgad personkrets och nya arbetssätt vid kontroll av sökande och leverantörer, förtydliganden av möjligheterna att ställa kvalificeringskrav och kontraktsvillkor i förfrågningsunderlaget, och vikten av kontroll och uppföljning. Därutöver lyfter Konkurrensverket också några övriga områden där det pågår uppdrag med potential att underlätta för upphandlande myndigheter med valfrihetssystem samt några områden för ytterligare utredning.

Syftena med införandet av LOV var flera. När LOV infördes hade ett antal kommuner och landsting infört olika förfaranden där leverantörer kvalificerade sig genom att uppfylla uppställda villkor och de enskilda fick sedan välja vem de ville anlita. De kunde då välja mellan de kvalificerade leverantörerna och eventuell verksamhet i egen regi. Ett syfte med LOV var därför att tydliggöra rättsläget och underlätta för kommuner och landsting som ville öka valfriheten inom sina verksamheter. Införandet av LOV skedde i en tid präglad av nybyggaranda och en vilja att låta olika initiativ blomstra. Därmed var ett syfte även att underlätta etablering av egenföretagande avseende vård- och omsorgstjänster.

I efterhand kan det noteras att ”oseriösa företag” endast nämns på ett ställe i LOV-propositionen. Sedan LOV infördes har problem med kriminella och oseriösa aktörer uppmärksammats alltmer. Det svenska samhället har historiskt byggt på en stark tillit till varandra och till samhället. Vi litar på att offentlig sektor ska agera objektivt och hantera våra skattepengar korrekt, men också på att privata företag och samhället i stort följer regler och normer. När kriminella och oseriösa aktörer tränger sig in i vårt välfärdssystem skadas den tilliten och tilltron till det offentliga.

Mot denna bakgrund konstaterar Konkurrensverket att det är viktigt att en förfarandelagstiftning som LOV inte bara fokuserar på leverantörernas perspektiv, utan även omhändertar de upphandlande myndigheternas behov av stöd och möjligheter att kunna stänga ute denna typ av aktörer från offentligt finansierade system. Det finns en inbyggd svårighet att kontrollera den typ av tjänster som valfrihetssystem omfattar. Detta då det handlar om tjänster som utförs vid ett visst tillfälle till tredje man utan närvaro av någon annan. Tjänsternas utförande bygger därför på förtroende mellan utföraren och beställaren. Därmed blir det extra viktigt att kontrollera vilka som tillåts i systemet och följa upp de leverantörer som anslutits.

Under genomförandet av uppdraget har det framkommit att LOV ger stort handlingsutrymme för de upphandlande myndigheterna vid utformningen av valfrihetssystemet. Men lagens utformning medför också att det uppstår utmaningar, för de upphandlande myndigheter som inrättar valfrihetssystem, att stänga ute kriminella och oseriösa aktörer. Det finns en osäkerhet vid tillämpningen av LOV – vad den upphandlande myndigheten får och kan göra. Till exempel saknas grundläggande uppgifter om valfrihetssystemen och det finns utmaningar kopplade till förfrågningsunderlagen och tillämpningen av uteslutningsgrunderna. Begränsad tillgång till relevant information och otillräcklig uppföljning ökar risken för oupptäckta avvikelser. Utformningen av de kommersiella villkoren är viktiga förutsättningar samtidigt som skadeståndsrisken sänker de upphandlande myndigheternas incitament att avsluta kontrakt.

Variationen är stor både vad gäller antalet valfrihetssystem i kommuner och regioner och vilka verksamheter som organiseras i valfrihetssystem. Många av valfrihetssystemen har funnits under en lång tid. Av 451 valfrihetssystem i Konkurrensverkets uppgiftsinsamling är över hälften inrättade 2014 eller tidigare. Inom ramen för uppgiftsinsamlingen framkommer också en bild av att det är stor variation i antal leverantörer i valfrihetssystemen. Framför allt regionerna och Arbetsförmedlingen har valfrihetssystem med många leverantörer. Samtidigt har nio av tio valfrihetssystem hos kommunerna och nästan två tredjedelar av regionernas valfrihetssystem färre än 20 leverantörer, en del av dem har ingen leverantör. Uppgiftsinsamlingen indikerar också att omsättningen av leverantörer är låg i de flesta valfrihetssystem även om det finns vissa valfrihetssystem med ett stort antal ansökningar per år.

Konkurrensverket konstaterar att det är möjligt att under vissa förutsättningar avskaffa kravet på löpande annonsering utan att valfrihetssystemen omfattas av upphandlingsdirektiven. Under genomförandet av uppdraget har det framkommit att den lämpligaste metoden är att införa ett alternativt förfarande för att ge upphandlande myndigheter möjlighet att välja vilket förfarande som är lämpligast i valfrihetssystemet. Det har också framkommit att ett förfarande med ansökningsfönster är ett bättre alternativ än ett förfarande med en ramavtalsmodell.

Konkurrensverket föreslår därför att kravet på löpande annonsering ska avskaffas genom att införa ett alternativt förfarande med ansökningsfönster. För det behövs ytterligare bestämmelser i LOV som reglerar ansökningsfönstrens utformning. Förslagen beskrivs närmare i avsnitt 6.1 men de mest centrala delarna i förslaget är att införa följande bestämmelser:

• Annonsering av inrättandet eller ändring av ett valfrihetssystem ska bland annat innehålla uppgifter om vilket förfarande som tillämpas och, om det är ansökningsfönster, hur ofta ordinarie ansökningsfönster kommer att öppnas.
• Ett ordinarie ansökningsfönster ska öppnas minst vart fjärde år. En upphandlande myndighet får välja att öppna ordinarie ansökningsfönster oftare.
• En upphandlande myndighet kan öppna extra ansökningsfönster, men det påverkar inte när nästa ordinarie ansökningsfönster kommer att öppnas.
• Väsentliga ändringar i förfrågningsunderlaget får inte göras när ett valfrihetssystem med ansökningsfönster är stängt för ansökningar.
• Ansökningsfönster ska annonseras minst 10 dagar innan det öppnar och hållas öppet under minst en månad. En upphandlande myndighet kan välja att hålla ansökningsfönstret öppet under en längre tid än en månad. Hur länge det är öppet ska framgå av annonsen.
• Efterannonsering av beslut i fråga om en ansökan ska ske senast 60 dagar efter att beslutet fattats. Vid förfarande med ansökningsfönster kan efterannonseringen ske samlat 60 dagar efter att ansökningsfönstret stängts.
• Annonser om valfrihetssystem ska även fortsättningsvis publiceras på den nationella webbplatsen.

Konkurrensverket har gjort bedömningen att det inte behövs några övergångsbestämmelser, se avsnitt 7.2. Däremot bedömer Konkurrensverket att Upphandlingsmyndigheten kommer att behöva tid för att göra om den nationella webbplatsen för annonsering av valfrihetssystem innan ansökningsfönster kan börja tillämpas. Därför föreslår Konkurrensverket att förslagen i denna del träder i kraft den 30 juni 2028, se avsnitt 7.1.

För såväl valfrihetssystem med få ansökningar som för valfrihetssystem med många ansökningar finns en rationalitet i att ge den upphandlande myndigheten möjlighet att välja mellan ett förfarande med löpande annonsering och ett förfarande med ansökningsfönster. Detta för att den upphandlande myndigheten ska kunna välja det förfarande som bäst passar det aktuella valfrihetssystemet. Därmed medför ändringarna varken några ökade kostnader för de upphandlande myndigheterna eller några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.

Skillnaden mellan ett förfarande med ansökningsfönster och ett förfarande med löpande annonsering är när en ansökan kan lämnas in. Förfarandet i sig påverkar inte förutsättningarna i övrigt för att delta eller godkännas till ett valfrihetssystem. Därmed medför ett införande av ett förfarande med ansökningsfönster varken några direkta kostnadsökningar eller kostnadsminskningar för de leverantörer som avser att delta i ett valfrihetssystem. Skillnaden för leverantörerna är framför allt att de måste anpassa sina beslut om att träda in på en ny marknad eller att utvidga sin verksamhet till de tidpunkter då valfrihetssystemet i fråga öppnas för ansökningar. Detta utgör dock ingen skillnad jämfört med upphandlingar enligt LOU. Av annonsen om inrättande av valfrihetssystemet ska det framgå vilket förfarande som tillämpas och när ordinarie ansökningsfönster kommer att öppnas. Detta skapar en förutsebarhet för leverantörerna och ger dem goda möjligheter att planera och förbereda ansökan inför att ansökningsfönstret öppnar.

Upphandlingsmyndigheten har skattat kostnaderna för att möjliggöra de nya formerna av annonsering som följer av förslagen till 2,4 miljoner kronor i kostnader plus 400 arbetstimmar internt på myndigheten.

Konkurrensverkets bedömning är att det inte bör införas någon författningsreglerad tidsbegränsning av vare sig valfrihetssystemen eller kontrakten som sluts inom ramen för ett valfrihetssystem. Motiveringen i sin helhet finns i avsnitt 6.2.

I dag finns ingen reglering i LOV av vare sig valfrihetssystemens löptid eller löptiden för kontrakt. Det finns dock inget som hindrar upphandlande myndigheter att själva införa sådana tidsgränser. Med förfarandena löpande annonsering och ansökningsfönster som föreslås i avsnitt 6.1 säkerställs möjligheterna till inträde på den marknad som ett valfrihetssystem utgör genom att nya aktörer löpande eller regelbundet kan ansöka, godkännas och teckna kontrakt.

Icke tidsbegränsade kontrakt innebär att en leverantör kan leverera inom ramen för ett valfrihetssystem under mycket lång tid, i teorin i flera decennier, utan att behöva prövas mot exempelvis uteslutningsgrunderna på nytt. Konkurrensverket bedömer att det är lämpligt att upphandlande myndigheter tidsbegränsar sina valfrihetssystem och kontrakt. Men en generell och tvingande tidsgräns skulle i praktiken inskränka den upphandlande myndighetens möjligheter att beakta exempelvis tjänsternas karaktär, den aktuella marknadens struktur och förutsättningar, samt myndighetens interna arbete med kontroll och uppföljning. Därför föreslår Konkurrensverket inte någon författningsreglerad tidsbegränsning av vare sig valfrihetssystemen eller kontrakten. Däremot ska den upphandlande myndigheten ange kontraktens löptid i förfrågningsunderlaget, se avsnitt 6.4.3.

Om kravet avseende löpande annonsering ersätts av en ramavtalsmodell bedömer Konkurrensverket däremot att kontrakten måste tidsbegränsas i författning. En lämplig utgångspunkt skulle i så fall kunna vara fyra år med möjlighet till längre kontrakt när särskilda skäl för detta föreligger.

Uteslutningsgrunderna är ett centralt verktyg för upphandlande myndigheter att motverka oseriösa och kriminella aktörer inom valfrihetssystemen. De har i vissa avseenden en ännu mer betydelsefull roll inom LOV än inom LOU. Eftersom alla leverantörer som uppfyller kvalificeringskraven och inte är föremål för uteslutning ska godkännas till ett valfrihetssystem utgör uteslutningsgrunderna – tillsammans med kvalificeringskraven – de enda grindvaktsfunktionerna som den upphandlande myndigheten kan använda för att inte släppa in oseriösa eller kriminella leverantörer i valfrihetssystemet.

Vissa av uteslutningsgrunderna ska justeras och en ny uteslutningsgrund för allvarliga missförhållanden utanför tjänsten ska införas. För att ge upphandlande myndigheter bättre förutsättningar att utesluta oseriösa och kriminella aktörer och dess företrädare ska bestämmelserna om uteslutningsgrunderna justeras. Det ska vara obligatoriskt att utesluta en sökande som omfattas av uteslutningsgrunderna i 7 kap. 1 § och 2 § första stycket LOV enligt lydelsen i SOU 2023:43. De frivilliga uteslutningsgrunderna som föreslogs i SOU 2023:43 ska justeras och kompletteras så att en sökande får uteslutas om den upphandlande myndigheten kan visa att den sökande har

• gjort sig skyldig till något brott eller annat allvarligt fel i yrkesutövningen som
  gör att den sökandes redbarhet kan ifrågasättas,
• gjort sig skyldig till brott eller annat missförhållande utanför yrkesutövningen
  som gör att den sökandes redbarhet allvarligt kan ifrågasättas, eller
• visat allvarliga eller ihållande brister i fullgörandet av något väsentligt krav i
  tidigare kontrakt.

Personkretsen vid kontroll av uteslutningsgrunderna ska även omfatta nyckelpersoner och anknutna bolag. Under genomförandet av uppdraget har det framkommit att den personkrets som finns i LOU, och som Leverantörskontrollutredningen föreslog ska införas i LOV, är för snäv för att ge upphandlande myndigheter de verktyg de behöver för att motverka kriminella och oseriösa aktörer i valfrihetssystemen. Därför föreslår Konkurrensverket att personkretsen vidgas till att även omfatta 1) personer med avgörande ansvar för fullgörandet av kontraktet som har gjort sig skyldig till brottet eller ett sådant fel som avses i uteslutningsgrunden, och 2) andra juridiska personer med koppling till den sökande.

En möjlighet att begära in tidigare kontrakt från en sökande. För att ytterligare underlätta upphandlande myndigheters utredning av om en sökande ska uteslutas föreslår Konkurrensverket tre nya bestämmelser som gäller utredningen av en sökande till valfrihetssystemet. 1) Den upphandlande myndigheten får begära in uppgifter från den sökande om dennes tidigare kontrakt enligt LOV eller någon av upphandlingslagarna. När det gäller avslutade kontrakt begränsas det till kontrakt som avslutats de senaste tre åren. 2) Om den upphandlande myndigheten överväger att utesluta en leverantör ska myndigheten särskilt beakta tjänstens karaktär i förhållande till de omständigheter som myndigheten avser att lägga till grund för beslutet. 3) Den upphandlande myndigheten får låta bli att följa en skyldighet att utesluta en leverantör, om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset.

En skyldighet att under vissa förutsättningar avsluta avtal. Avslutningsvis i detta deluppdrag föreslår Konkurrensverket att det ska införas en skyldighet för upphandlande myndigheter att under vissa omständigheter avsluta kontrakt med leverantörer som godkänts till valfrihetssystemet, oberoende av om en sådan möjlighet framgår av kontraktet. Därför ska skyldigheten att avsluta kontrakt åtföljas av rättsmedel så att en leverantör vars kontrakt har avslutats kan ansöka om rättelse. En domstol ska också kunna besluta om inhibition under tiden för prövningen i domstolen.

Skyldigheten att avsluta kontrakt ska gälla om

1. det framkommer att leverantören borde ha uteslutits enligt 7 kap. vid handläggningen av ansökan till valfrihetssystemet,
2. leverantörens förhållanden förändras under kontraktets löptid så att den, om den varit sökande till valfrihetssystemet, skulle varit föremål för uteslutning enligt 7 kap., eller
3. leverantören saknar relevanta tillstånd för bedrivande av tjänsten.

Bestämmelserna om avslutande av kontrakt samlas i ett nytt kapitel 12 Avslutande av kontrakt. Bestämmelserna om rättsmedel förs in i det befintliga kapitlet 10 Rättsmedel m.m. som samtidigt byter namn till kapitel 13 Rättsmedel och tillsyn. Konkurrensverket föreslår att förslagen inom ramen för det här deluppdraget ska träda i kraft den 1 januari 2027 och gör bedömningen att det inte behövs några övergångsbestämmelser. Konsekvensutredningen finns i avsnitt 8.3.

För att det ska bli tydligare för upphandlande myndigheter vilka verktyg som finns för att motverka kriminella och oseriösa aktörer, bör bestämmelserna om förfrågningsunderlagets innehåll struktureras om och utökas. LOV bör därför tillföras bestämmelser om förfrågningsunderlagets innehåll, tillgången till förfrågningsunderlagen, kontraktsvillkor som får och bör ställas, möjligheter att begära att en åberopad kapacitet byts ut, samt krav avseende underleverantörer.

Förfrågningsunderlagets innehåll bör konsolideras och förtydligas så att såväl upphandlande myndigheter som leverantörer och andra på ett enkelt sätt får en överblick över dessa bestämmelser. Därför föreslår Konkurrensverket att bestämmelsen om förfrågningsunderlagets innehåll i LOV ska innehålla följande icke uttömmande lista över vilka uppgifter som ska finnas i förfrågningsunderlaget: 1) de tillstånd som krävs för den aktuella tjänsten, 2) de uteslutningsgrunder som enligt 7 kap. 2 § andra stycket samt 3–4 §§ ska tillämpas i valfrihetssystemet, 3) vilka krav avseende teknisk och yrkesmässig kapacitet som en sökande ska uppfylla för att få delta i valfrihetssystemet, 4) grunderna för den ekonomiska ersättningen till en leverantör, 5) vilka övriga kommersiella och andra särskilda villkor som ska gälla vid fullgörande av kontraktet, 6) villkor för kontroll och uppföljning, 7) löptiden för kontraktet, 8) på vilket sätt ansökan ska ges in, 9) inom vilken tid den upphandlande myndigheten kommer att fatta beslut om godkännande, samt 10) övrigt som är relevant.

Fullständig tillgång till förfrågningsunderlaget är en förutsättning för att villkoren ska vara tydliga för alla aktörer som överväger att ansöka till valfrihetssystemet. Konkurrensverket föreslår därför att en upphandlande myndighet ska ge fri, direkt, fullständig och kostnadsfri tillgång till förfrågningsunderlaget på sin webbplats från den dag då annonsen om valfrihetssystemet publiceras. Detta har även andra fördelar – det ger granskande journalister, forskare och medborgare tillgång till förfrågningsunderlagen, vilket är viktigt ur exempelvis perspektivet av antikorruptionsarbete.

Bestämmelserna om kontraktsvillkor bör enligt Konkurrensverket konsolideras, utökas och förtydligas. Konkurrensverket bedömer att bestämmelserna i LOV om kontraktsvillkor bör utökas och därför samlas i ett nytt kapitel 10 Fullgörande av kontrakt. Konkurrensverket föreslår att det i LOV tas in en icke uttömmande lista över villkor, som måste regleras i kontraktet. Bestämmelsen säger dock inte hur kontraktsvillkoren ska utformas, det behöver göras i förhållande till förutsättningarna i valfrihetssystemet. Sådana villkor som enligt uppräkningen ska regleras i kontraktsvillkoren är:

• förutsättningarna för att avsluta kontraktet om valfrihetssystemet avslutas,
• förutsättningarna för att avsluta kontraktet om leverantörens förhållanden förändras under kontraktets löptid så att leverantören, om den varit sökande till valfrihetssystemet, inte hade godkänts till valfrihetssystemet av andra skäl än att leverantören omfattas av uteslutningsgrunderna,
• förutsättningarna för att avsluta kontraktet om leverantörens ägarförhållanden eller ledning ändras,
• kontroll och uppföljning, och
• sanktioner vid kontraktsbrott.

Den upphandlande myndigheten får även ställa andra kontraktsvillkor. Den befintliga bestämmelsen om att upphandlande myndigheter får ställa särskilda miljömässiga, sociala och andra villkor formuleras om så att även arbetsrättsliga villkor inkluderas i lydelsen.

Det ska tydliggöras att sökande kan vara skyldig att byta ut åberopad kapacitet. Inom ramen för det här deluppdraget har Konkurrensverket också konstaterat att bestämmelsen om åberopad kapacitet bör tillföras en uttalad skyldighet att under vissa förutsättningar byta ut en åberopad kapacitet. Detta för att det inte ska finnas några tveksamheter om att även om en sökande har rätt att åberopa någon annans kapacitet så finns det situationer när sökanden måste byta ut den åberopade kapaciteten, och om det inte görs kan den upphandlande myndigheten besluta att inte godkänna ansökan.

Kontraktsvillkor som avser underleverantörer. Under uppdragets utförande har det framkommit att det i leverantörers verksamheter ofta förekommer underleverantörer, och att det är bland underleverantörer som direkt medverkar till utförandet av uppdraget som det kan finnas problematiska utförare. Detta oavsett om det rör sig om breda eller djupa leverantörskedjor. Konkurrensverket konstaterar att även om det i dag inte är reglerat i LOV finns det stora möjligheter att ställa krav avseende underleverantörer, särskilt underleverantörer som direkt medverkar till fullgörandet av kontraktet. Därför föreslår Konkurrensverket att det i kapitel 10 Fullgörande av kontrakt tas in bestämmelser som tydliggör ett antal villkor som en upphandlande myndighet alltid kan ställa avseende underleverantörer som direkt medverkar till fullgörandet av kontraktet. Det innebär inte att upphandlande myndigheter är förhindrade att ställa andra kontraktsvillkor avseende såväl underleverantörer som direkt medverkar till fullgörandet av kontraktet som andra underleverantörer. Som konstaterats ovan finns det ett stort handlingsutrymme att utifrån det aktuella valfrihetssystemets karaktär utforma andra kontraktsvillkor. Det gäller även kontraktsvillkor som avser underleverantörer. Sådana villkor behöver dock ha anknytning till tjänsten som valfrihetssystemet avser, vara i överensstämmelse med principerna i 1 kap. 2 § LOV, samt anges i förfrågningsunderlaget.

Konkurrensverket föreslår att förslagen inom ramen för det här deluppdraget ska träda i kraft den 1 januari 2027 och gör bedömningen att det inte behövs några övergångsbestämmelser.

Avtalsuppföljning är ett viktigt verktyg generellt för att motverka oseriösa aktörer i offentlig upphandling, och för att upphandlande myndigheter genom en aktiv och strukturerad uppföljning ska kunna säkerställa att dess leverantörer uppfyller kontraktsvillkoren så att skattemedel används på ett effektivt sätt. Bristande avtalsuppföljning har också identifierats som en möjliggörare för oseriösa och kriminella aktörer inom valfrihetssystemen. I de intervjuer som genomförts framhålls det därför som avgörande att upphandlande myndigheter inte enbart genomför kontroller vid ansökan, utan även följer upp leverantörer regelbundet och systematiskt under avtalets löptid.

Det är avgörande för att motverka oseriösa och kriminella aktörer i valfrihetssystemen att en upphandlande myndighet med valfrihetssystem tillämpar ett strategiskt och enhetligt förhållningssätt till kontroll och uppföljning samt genomför löpande kontroller och uppföljningar av de leverantörer som anslutits. I tidigare regeringsuppdrag som redovisats under hösten konstaterade Konkurrensverket att eftersom många upphandlande organisationer brister i sin kontroll och uppföljning av offentliga kontrakt framstår det som lämpligt att öka styrningen av upphandlande organisationers avtalsuppföljning i författning. Åtgärder som nämndes där var att införa en skyldighet för upphandlande organisationer att följa upp sina avtal i upphandlingslagstiftningen och krav på riktlinjer. Konkurrensverket har sett det som rimligt att i detta regeringsuppdrag gå vidare med frågan om att öka styrningen i LOV utifrån de aspekter som togs upp i det tidigare regeringsuppdraget. Därför föreslår Konkurrensverket att det i LOV införs ett nytt kapitel 11 Kontroll och uppföljning som innehåller:

En skyldighet för upphandlande myndigheter med valfrihetssystem att besluta om riktlinjer för kontroll och uppföljning. Riktlinjer för kontroll och uppföljning behöver inte vara separata, utan kan också ingå som ett avsnitt i ett mer omfattande upphandlingsreglemente eller motsvarande. Bestämmelsen reglerar inte innehållet i riktlinjerna.

Vidare föreslås en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förelägga en upphandlande myndighet med valfrihetssystem att besluta om riktlinjer för kontroll och uppföljning om det inte finns några sådana.

En skyldighet för upphandlande myndigheter att regelbundet kontrollera att leverantörerna i valfrihetssystemet uppfyller villkoren i förfrågningsunderlaget och inte omfattas av uteslutningsgrunderna i 7 kap. En bestämmelse om regelbunden kontroll av leverantören bör införas, som också ska ange att denna kontroll och uppföljning ska dokumenteras. Bestämmelsen säger dock inte hur kontrollen ska ske – det måste den upphandlande myndigheten utforma utifrån valfrihetssystemen. Bestämmelsen innebär att den upphandlande myndighetens riktlinjer om kontroll och uppföljning omsätts i praktiken. Dessutom finns möjligheter att underlätta kontrollen genom kontraktsvillkor om leverantörens medverkan. Att uppföljningen ska ske regelbundet innebär att kontrollen och uppföljningen ska säkerställa att kravställningen i förfrågningsunderlaget och uteslutningsgrunderna upprätthålls under kontraktstiden. Ingen leverantör ska heller kunna undgå all form av kontroll och uppföljning under lång tid.

Bestämmelser om fördjupad utredning. För att ge upphandlande myndigheter ett bättre stöd både vid handläggningen av ansökningar och vid den regelbundna kontrollen bör det införas bestämmelser om fördjupad utredning av en sökande eller leverantör om det finns skäl att misstänka att denne inte uppfyller förutsättningarna för att delta i valfrihetssystemet. Den fördjupade dokumentationen ska också dokumenteras. Bestämmelsen är ett uttryck för behovet av att genomföra riskbaserade kontroller av leverantörer. Syftet är att skapa en mer träffsäker och effektiv kontroll, där resurserna används där risken för oseriösa aktörer är som störst, samtidigt som prövningen inte blir onödigt betungande.

Information till enskilda om hur de kan anmäla missförhållanden. Avslutningsvis konstaterar Konkurrensverket att enskilda – såväl brukare och anhöriga som anställda hos utföraren – av naturliga skäl har en unik inblick i leverantörernas verksamhet och hur tjänsterna inom valfrihetssystemen faktiskt utförs. Deras iakttagelser kan därför spela en avgörande roll för att upptäcka missförhållanden. En mycket enkel åtgärd, som inte är särskilt betungande, för att stärka arbetet mot kriminella och oseriösa aktörer är att göra det enkelt för enskilda att hitta information om vart de kan vända sig för att anmäla missförhållanden. Därför föreslår Konkurrensverket att det i kapitel 9 införs en ny informationsplikt – att tillhandahålla tydlig information till enskilda om hur och till vem de kan rapportera misstankar om fel i tjänsten och brister hos leverantören. Lämpligen finns denna information i anslutning till den information som tas fram enligt den befintliga informationsskyldigheten avseende brukarens val i valfrihetssystemet.

Konkurrensverket föreslår att förslagen inom ramen för det här deluppdraget ska träda i kraft den 1 januari 2027 och gör bedömningen att det inte behövs några övergångsbestämmelser.

Under genomförandet av uppdraget har det framkommit ett flertal frågor som kan bidra till att motverka kriminella eller på annat sätt oseriösa leverantörer i upphandlande myndigheters valfrihetssystem som inte omfattas av de ovan redovisade del-uppdragen. De har samlats i det avslutande avsnittet 6.6.

Det bör göras en översyn över bestämmelserna om rättsmedel och tillsyn. En generell översyn av bestämmelserna är påkallad men redan nu bör två ändringar göras av bestämmelserna som rör tillsyn. Uppdraget att utöva tillsyn över att lagen följs ska inte skilja sig åt mellan LOV och LOU – därför bör tillsynsparagrafen formuleras om. Tillsynsmyndigheten bör också ha samma möjligheter i LOV som i upphandlingslagarna att förelägga en upphandlande myndighet att lämna uppgifter. De förslag som lämnas om ändringar av bestämmelserna som gäller tillsynen föreslås träda i kraft den 1 januari 2027. Några övergångsbestämmelser bedöms inte behövas.

Regeringen bör utreda hur fler uppgifter om valfrihetssystemen kan samlas in och tillgängliggöras. Tillgång till grundläggande uppgifter om valfrihetssystemen på en aggregerad nationell nivå är viktigt av flera skäl. Inte minst är det avgörande för att kunna upptäcka avvikelser och oegentligheter och därigenom motverka oseriösa och kriminella aktörer. I dag saknas det dock flera grundläggande uppgifter om valfrihetssystemen. Mot denna bakgrund bedömer Konkurrensverket att det är av hög prioritet att sådana uppgifter tas fram. Konkurrensverket föreslår därför att regeringen låter genomföra en utredning för att ta fram ett förslag på vilka uppgifter som bör samlas in om valfrihetssystemen, hur insamling av dessa uppgifter kan ske, samt hur både rådata och bearbetade uppgifter i form av statistik kan göras tillgängliga.

Det aviserade uppdraget till Upphandlingsmyndigheten om en satsning mot välfärdsbrottslighet ska omfatta ett utökat stöd om tillämpningen av LOV. Under uppdragets genomförande har det framkommit ett relativt utbrett behov av mer stöd och vägledning kopplat till tillämpningen av LOV, då det stöd som finns för LOU inte i alla delar är rakt av tillämpligt inom LOV. Flera anser att den generella kunskapsnivån om LOV och dess tillämpning i allmänhet behöver höjas. Mot bakgrund av det stora antal valfrihetssystem som finns och de stora summor som de omfattar bedömer Konkurrensverket det som angeläget att behovet av ytterligare stöd tillgodoses. Konkurrensverket föreslår därför att det aviserade uppdraget till Upphandlingsmyndigheten att stödja kommunerna i arbetet med att motverka arbetslivs- och välfärdsbrottslighet ska inkludera att vidareutveckla stödet avseende tillämpningen av LOV.

Det finns behov av forum för erfarenhetsutbyte om att motverka oseriösa och kriminella aktörer i valfrihetssystemen. Flera upphandlande myndigheter har lyft betydelsen av att utbyta erfarenheter med varandra kring hur man arbetar för att motverka oseriösa och kriminella aktörer inom valfrihetssystemen. Konkurrensverket bedömer att ett sådant erfarenhetsutbyte kan vara positivt av flera skäl. Inte minst kan det bidra till spridning av kunskap och goda exempel. Det kan vara särskilt hjälpsamt för mindre upphandlande myndigheter som saknar resurser. Konkurrensverket har noterat att det finns en tendens att se valfrihetssystemen som en ”lillebror” till offentlig upphandling som ofta hamnar i skymundan. Det, tillsammans med att valfrihetssystemen har karaktärsdrag som offentlig upphandling saknar, gör det viktigt att det även finns arenor där man kan utbyta erfarenheter som rör valfrihetssystem specifikt. Konkurrensverket föreslår därför att regeringen bör överväga att förtydliga något uppdrag som redan finns eller avses beslutas med ett uppdrag att leda arenor för erfarenhetsutbyte avseende att motverka oseriösa och kriminella aktörer i valfrihetssystemen.

Vidareutveckling av flera pågående initiativ kan bidra till att möta behovet av tillgång till information. Tillgången till relevant information är en central förutsättning för upphandlande myndigheters kontroll och uppföljning. För närvarande pågår flera olika initiativ på andra områden som, ibland med viss utveckling, skulle kunna bidra till att ge upphandlande myndigheter bättre tillgång till sådan information som är relevant vid kontroll och uppföljning. Sådana är till exempel:

• E-hälsomyndighetens nationella katalog över vårdgivare och utförare av socialtjänst skulle kunna samla information om dess tidigare kontrakt. Den kan också innehålla andra uppgifter av vikt för kontroll av sökande till valfrihetssystemen och för den löpande kontrollen av godkända leverantörer.
• Upphandlande myndigheters tillgång till information från IVO bör förbättras. Det finns skäl för regeringen att närmare utreda möjligheten för IVO att på ett snabbt och säkert sätt tillgängliggöra information till upphandlande myndigheter om när tillstånd har återkallats eller när andra sanktionsåtgärder har vidtagits. En sådan ordning skulle bidra till att underlätta upphandlande myndigheters kontroll av leverantörers lämplighet, öka transparensen i välfärdssystemet och minska risken för att oseriösa aktörer erhåller eller behåller offentliga uppdrag.
• Kommuner som inte redan är anslutna till IVO:s e-tjänst Placeringsstöd bör ansluta sig. I e-tjänsten Placeringsstöd har IVO tagit fram en lösning för att tillgängliggöra information som är av vikt för kommuner vid placering av framför allt barn och unga. E-tjänsten innehåller den typ av information som ofta efterfrågas från upphandlande myndigheter. Därför anser Konkurrensverket att det är anmärkningsvärt att inte alla kommuner redan är anslutna och nyttjar tillgången till information när den finns inom ett så viktigt område.
• Bolagsverkets system för samordnad registerkontroll kan vidareutvecklas för att möta fler behov från upphandlande myndigheter.
• Utredning om ett ändamålsenligt regelverk för bakgrundskontroller som regeringen tillsatte den 25 september 2025 är välkommen. Vid genomförandet av uppdraget är det viktigt att utredningen inte enbart behandlar offentlig upphandling enligt upphandlingslagarna utan även ser till valfrihetssystemen enligt LOV och A-LOV. Annars kan det uppstå en oavsedd diskrepans mellan förutsättningarna att göra bakgrundskontroller till exempel vid ingående eller uppföljning av kontrakt beroende på om det är ett upphandlat kontrakt eller ett kontrakt som tecknats inom ramen för ett valfrihetssystem.

Även förslag på andra områden kan bidra till att motverka oseriösa och kriminella aktörer inom valfrihetssystemen. Konkurrensverket har under genomförandet av uppdraget identifierat några återkommande förslag som inte omfattas av uppdraget men som framförts av flera aktörer. Vissa menar att sådana insatser skulle kunna få betydligt större genomslag för upphandlande myndigheters möjlighet till kontroll och uppföljning, än ändringar av LOV kan medföra. Mot denna bakgrund lyfter Konkurrensverket kort fram dessa nedan. Enligt Konkurrensverkets bedömning kan det finnas skäl för regeringen att framöver utreda dessa frågor närmare.

• Ökade satsningar på standardisering och digitalisering. Att som upphandlande myndighet ha tillgång till rätt information vid rätt tid är en central förutsättning för att kunna genomföra en effektiv kontroll och uppföljning av leverantörer inom valfrihetssystemen. Enligt Konkurrensverket skulle en digitaliserad inköpsprocess ha flera fördelar för samhället i stort. Inte minst skulle det kunna öka effektiviteten, transparensen och spårbarheten samt bidra till bättre möjligheter till kontroll och uppföljning. Det skulle i sin tur kunna leda till stora besparingar. Mot denna bakgrund bedömer Konkurrensverket att det finns skäl för regeringen att utreda möjligheterna till en bred satsning på standardisering och digitalisering av det offentligas inköpsprocesser och system.
• Ett belastningsregister för juridiska personer bör utredas. I dagsläget saknas ett belastningsregister för juridiska personer, i stället är uppgifter om juridiska personers lagöverträdelser utspridda på många myndigheter och i många fall inte sökbara. Eftersom det är uppgifter som upphandlande myndigheter skulle kunna ha stor nytta av vid sin kontroll och uppföljning av leverantörer, inte enbart inom ramen för LOV, finner Konkurrensverket det otillfredsställande. Mot denna bakgrund bedömer Konkurrensverket att regeringen bör utreda åtgärder för att göra uppgifter om juridiska personers lagöverträdelser mer lättillgängliga för såväl upphandlande myndigheter som för andra. Exempelvis genom att utveckla en motsvarighet till belastningsregister för juridiska personer eller genom krav på att offentliga myndigheter som beslutar om sanktioner vid sådana lagöverträdelser ska ha en skyldighet att göra dem tillgängliga.
• Det kan finnas skäl att överväga en utökad revisorsplikt. Långt ifrån alla leverantörer inom valfrihetssystemen omfattas av revisionsplikt. Det innebär bland annat att ett betydande ansvar läggs på de upphandlande myndigheterna att själva kontrollera leverantören i avseenden där brister hade kunnat upptäckas inom ramen för en extern revision. Under rundabordssamtalen påpekades att en mer omfattande revisionsplikt skulle kunna avlasta de upphandlande myndigheterna och samtidigt bidra till en högre grad av insyn och transparens i verksamheterna. Mot denna bakgrund bedömer Konkurrensverket att det kan finnas skäl för regeringen att överväga en utökad revisionsplikt. En sådan utredning bör särskilt pröva om revisionsplikten bör omfatta fler företag verksamma inom ramen för LOV.
• Informationsutbyte kan främjas av fler sekretessbrytande bestämmelser. Flera upphandlande myndigheter har uppgett att kontrollen och uppföljningen av leverantörer inom valfrihetssystemen försvåras av att relevanta uppgifter hos andra kommuner, regioner och myndigheter i vissa fall omfattas av sekretess. Problemet synes främst uppstå mellan olika upphandlande myndigheter, men i vissa fall även inom en och samma myndighet. Mot denna bakgrund bedömer Konkurrensverket att det kan finnas skäl för regeringen att utreda huruvida det bör införas fler sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör ett mer ändamålsenligt informationsutbyte mellan upphandlande myndigheter.

Bilaga 1–5 till Nya grindvaktsfunktioner i LOV – förslag som bidrar till att motverka kriminella eller oseriösa leverantörer i valfrihetssystem (rapport 2025:8)