Innehåll på sidan

Publicerad 22 december 2021

Konkurrens, Rapportserie, 2021:4

Konkurrensen i byggmaterialindustrin

Konkurrensen i vissa delar av byggmaterialindustrin är bristfällig. Problemen är flera och finns på olika nivåer. Hög marknadskoncentration på viktiga materialmarknader, upphandlingar upplagda på ett sätt som begränsar konkurrensen, kostnadsdrivande rabatter och ersättningsvillkor. Det är några av de brister som Konkurrensverket redogör för i en rapport som är framtagen på uppdrag av regeringen.

Rapporten Konkurrensen i byggmaterialindustrin är framtagen på regeringens uppdrag. Syftet har varit att utreda konkurrensen i svensk byggmaterialindustri mot bakgrund av att priset på byggmaterial under de senaste åren har bidragit till en kraftig ökning av kostnaderna för bostadsbyggande.

Sammanfattande problembeskrivning och förslag

Mot bakgrund av att byggmaterialpriser bidragit till kraftigt ökade byggkostnader de senaste åren, uppdrog regeringen under våren 2020 åt Konkurrensverket att utreda konkurrensen inom svensk byggmaterialindustri. Utredningen har inriktats på om det föreligger konkurrensproblem på marknaderna för byggmaterial, eller på angränsande marknader av strategisk betydelse.

Byggmaterialindustrin består av flera olika delmarknader som karaktäriseras av heterogena produkter och ett volymmässigt stort antal varor. Produkterna passerar genom flera olika typer av aktörer som är verksamma i olika led i produktions- och distributionskedjan, såsom tillverkare, importörer, grossister, bygghandlare, installatörer, entreprenörer och byggföretag med flera. Därtill har staten, kommunerna och kravställare, exempelvis arkitekter och konsulter med ansvar för utformning av upphandlingsdokument (fotnot 1) för nya bostäder, stort inflytande över bostädernas utformning vilket både direkt och indirekt påverkar materialkostnaderna. Tillsammans skapar alla dessa produkter, aktörer och regler ett komplext system för att producera bostäder i olika former. Kommunerna har en nyckelroll i sammanhanget då de ansvarar för såväl bostadsförsörjning som frågor om det faktiska byggandet genom tillämpning och tillsyn över plan- och bygglagen (2010:900) (PBL), Boverkets byggregler (BBR) och försäljning eller upplåtelse av egen mark (markanvisningsfrågor).

(Fotnot 1: Med begreppet upphandlingsdokument menas varje dokument som en upphandlande myndighet använder för att beskriva eller fastställa innehållet i en upphandling, i enlighet med 1 kap. 23 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). I den här rapporten omfattar begreppet även motsvarande dokument i byggentreprenader som inte omfattas av LOU.)

Den som till slut ska konsumera bostaden, antingen som ägare av en bostadsrätt eller som hyresgäst, har till skillnad från många andra produktmarknader en mycket låg grad av inflytande över hur bostaden ska utformas vad gäller materialaspekter. Marknader med effektiv konkurrens präglas ofta av ett starkt konsumentdrivet utvecklingstryck, vilket marknaden för bostadsbyggande inte gör fullt ut då påverkan om vad som ska byggas, och hur, bestäms långt innan användaren eller konsumenten av bostaden involveras.

Konkurrensverket konstaterar i rapporten att det finns utmaningar för effektiv konkurrens på marknader som inkluderar byggmaterial, från produktionen av byggmaterial till färdigställandet av en ny bostad. Konkurrensförhållandena på berörda marknader förefaller ha en betydande påverkan på prisutvecklingen för byggmaterial. Utöver att vissa viktiga materialmarknader präglas av bristande konkurrens, belyser rapporten ett antal andra faktorer som också påverkar förutsättningarna för konkurrens och effektiv prisbildning.

Pandemin bidrog till kraftig prisutveckling för vissa materialslag

Kostnadsutvecklingen för byggmaterial har påverkats av covid-19-pandemin, som drabbat Sverige såväl som resten av världen. Globalt slog covid-19 hårt mot många delar av samhället under 2020 och 2021. En av de drabbade sektorerna var tung industri, som förutspådde långa driftstopp till följd av minskad efterfrågan. Detta fick till följd att stora delar av världens tillverkare av material centrala för byggindustrin la ned sin verksamhet, och redan bokade containerleveranser kom att avbokas. Tvärtemot vad många förväntade sig fortsatte dock byggindustrin att uppleva stor efterfrågan under de perioder av nedstängningar som drabbade många samhällen. Nedstängda tillverkningsanläggningar och störda globala logistikkedjor bidrog till att hålla tillbaka utbudet av viktiga material såsom exempelvis trä och stål. En av pandemins effekter var en kraftig uppgång i priserna på en rad strategiska byggmaterial i stora delar av världen.

Trä- och stålindustrierna är viktiga för byggbranschens samlade funktion eftersom byggnadskomponenter som görs av dessa materialslag ingår i stort sett i samtlig bostadsproduktion. Trä och stål är produkter som i hög grad handlas på internationella marknader, och globala handelsmönster påverkar såväl tillgänglighet som prissättning av materialslagen. Trävaror produceras i stor kvantitet i Sverige, men en betydande andel exporteras, vilket påverkar den nationella prissättningen. Stålprodukter avsedda för användning i byggnation tillverkas i huvudsak i utlandet, och importeras, varför prissättningen av dessa material i stort sker genom global efterfrågan och utbud. Under pandemin har dessa material uppvisat en kraftig prisfluktuation, som till stor del orsakats av störningar i internationella värde- och handelskedjor. Träbranschen har dessutom över tid genomgått en konsolideringsfas, i synnerhet i den del som utgörs av sågverken.

Övergripande problembeskrivning

De ökande kostnaderna för byggmaterial beror i stor utsträckning på en samlad effekt av flera branschgemensamma problem. Konkurrensverket har identifierat ett antal områden som bedöms vara centrala för konkurrenssituationen rörande byggmaterial och nya bostäder i Sverige. Det handlar om bristande konkurrens i byggmaterialindustrin såväl som byggbranschen i sin helhet. Därtill bidrar faktorer som låg produktivitet, låg målgruppsvariation och en volatil byggtakt till ineffektiviteten på marknaderna. Vart och ett av problemområdena är också starkt sammankopplade och förstärker varandra. Detta sammantaget bidrar till en marknadssituation där förutsättningarna för att minska kostnadsökningarna för nya bostäder är begränsade.

Vid jämförelser av olika statistiska index har kostnaden för byggmaterial ökat snabbare än den allmänna prisutvecklingen i samhället och drabbar även dem som vill bygga mer prisvärda bostäder, då insatsvaror ökar i pris och möjligheten att välja alternativa lösningar är begränsade.

Konkurrensverket har genomfört en jämförelse av kostnaderna för material i Sverige och i andra jämförbara länder. När kostnadsutvecklingen för byggmaterial ställs mot inflation över tid sticker Sverige ut i förhållande till andra länder. Kostnadsutvecklingen för byggmaterial förefaller bero på nationella marknadsförhållanden snarare än omvärldsfaktorer. Det är dessutom förhållandevis dyrt att uppföra bostäder i Sverige, även om prisnivån är likartad i jämförbara länder. Dock är detaljerad data inte tillgänglig, varför det är svårt att dra konkreta slutsatser utöver detta.

Låg produktivitet är något som byggbranschen länge kännetecknats av. Trots att det finns indikationer på att byggbranschen arbetar för att öka produktiviteten, halkar branschen alltjämt efter andra delar av industrin. Bostadsbyggande sker i dag ofta i projektform med låg grad av kunskapsöverföring till nästa projekt. Arbetsformen innebär också att det är svårt att bygga upp effektiva strukturer för bland annat materialinköp och kompetensutveckling av arbetskraften. Inriktningen mot unika projekt skapar också långa ledtider i mark- och planprocesser där byggnaden ska utvärderas i varje del, var gång ett liknande projekt genomförs.

Låg målgruppsvariation är ett begrepp som syftar på att utbudet av nybyggda bostäder i huvudsak avser att tillgodose efterfrågan av gruppen av bostadssökande med hög betalningsförmåga. Det finns en stark efterfrågan på bostäder i flera delar av samhället, men lönsamheten i att uppföra bostäder som efterfrågas i högre prissegment är bättre än i lägre prissegment. Därför riktas marknadens resurser mot att tillgodose den delen av marknaden först. Att uppföra bostäder i högre prisklasser i attraktiva områden ger genomslag även i form av att dyrare material används för interiör- och installationsdelar, men också att en högre prisnivå på bostaden som uppförs minskar incitament att pressa övriga inköpskostnader då marginalerna kan vara högre. Att dyrare bostäder också bygger in dyrare material bekräftas av flera branschföreträdare som en delförklaring till ökade materialkostnader.

Byggbranschen är konjunkturellt känslig och producerar mest när konjunktur och efterfrågan är stark i köpkraftiga grupper i samhället. Därmed blir också de bostäder som byggs i huvudsak inriktade till högkostnadssegmentet. Bostäder i lägre prisklasser skulle passa bättre att bygga i perioder av sviktande konjunkturläge, då fler produktionsresurser är tillgängliga och efterfrågan i starka konsumentgrupper är lägre.

Volatil byggtakt är ett tydligt fenomen inom byggbranschen och ett exempel på hur konjunkturkänslig branschen är. I dag byggs det nästan lika många nya bostäder som under 1990-talets början, men bostäderna som byggs är dyra och efterfrågan bland grupper med lägre betalningsförmåga kan därför inte tillgodoses i tillräcklig utsträckning. Byggtakten har ökat med över 250 procent på 10 år. På en resursknapp marknad som ska klara av att anpassa sig i lågkonjunktur blir det många gånger svårt att effektivisera och spara pengar när nästa bostad ska uppföras mitt under högkonjunkturen.

Samhällsekonomiskt skulle det vara rimligt att upprätthålla byggtakten på en stabil nivå genom att tillhandahålla dyrare bostäder i högkonjunktur, men att skifta till uppförande av mer kostnadseffektiva bostäder i produktionen när betalningsförmågan minskar. På så sätt skulle effektivisering av inköpskedjor för material och övriga resurser kunna planeras långsiktigt och flaskhalsar i produktionen minskas. Producenter av bygg- och installationsmaterial skulle ha bättre förutsättningar att planera tillverkning eller nyetablering av produktion.

Oklart om prisstatistik ger en rättvisande bild av kostnadsutvecklingen på byggmaterial

Konkurrensverket har inte kunnat avgöra om index för kostnadsutvecklingen för byggmaterial representerar den faktiska kostnadsutvecklingen för byggmaterial. Att det är höga kostnader för byggmaterial upprepas ofta när det talas om bostadsproduktionen i Sverige. Den allmänna bilden av ökade kostnader för byggmaterial baseras i mångt och mycket på ett antal indexprodukter som mäter prisutvecklingen för en rad varuslag. Att indexen bygger på inrapporterade prisuppgifter från marknadsaktörer snarare än transaktionsdata, skapar två sammankopplade utmaningar.

Den första utmaningen består i att avgöra huruvida indexen ger en rättvisande bild av kostnadsutvecklingen rörande byggmaterial. Genomgående har aktörer uttryckt till Konkurrensverket att dessa index inte stämmer överens med de kostnader som de själva har erfarenhet av i sina verksamheter. Bilden av att index i vissa fall inte ger en korrekt bild av verkligheten förstärks även av en uppföljning som Konkurrensverket genomförde efter ett förvärv i fjärrvärmerörsbranschen. Uppföljningen visade att flera aktörer snarast haft en prisförändring kopplad till förändringar i arbets- och råvarukostnader. (Fotnot 2: Konkurrensverket (2021) Konkurrensverkets tillsynsverksamhet 2020, Rapportserie 2021:2 s. 79–81.)

En annan utmaning är att indexen i sig kan öka kostnaderna för byggmaterial. Det beror på att dataunderlaget är självrapporterat av branschens aktörer och att indexen används som underlag i avtalsförhandlingar. Följaktligen finns det en risk att uppgiftslämnaren lämnar prisuppgifter i överkant och sedan hänvisar till det inflaterade indexet för att ta ut bättre marginaler på byggmaterial i nästa led. Att indexera kostnadsförändringar till centrala index för råvaror, eller energipriser, förefaller vara ett bättre alternativ än att koppla avtal till index som är självrapporterade av en eller ett fåtal aktörer.

Prisindex för byggmaterial baserade på transaktionsdata, snarare än självrapporterade uppgifter, skulle ge en bild över den faktiska kostnadsutvecklingen. Det skulle göra statistiken mer tillförlitlig. I dagsläget använder Statistiska Centralbyrån (SCB) transaktionsdata för de varuslag där man bedömer att transaktioner sker i en tillräcklig utsträck-ning. Ett exempel på kategori i Entreprenadindex (EI) som baseras på transaktionsdata är installationsmaterial för el- och VVS-produkter (fotnot 3), men i flertalet andra kategorier som till exempel gips och mineralull baseras indexen på inrapporterade prisnivåer.

(Fotnot 3: VVS står för Värme, Ventilation och Sanitet.)

Flera viktiga byggmaterialmarknader har en hög marknadskoncentration

En av de marknader som studerats är cementmarknaden, vilken karaktäriseras av en mycket hög marknadskoncentration. Det finns också inträdeshinder för nya aktörer att producera cement i Sverige. För att producera cement krävs omfattande investeringar i anläggningstillgångar och tillstånd från relevanta myndigheter då det kan innebära påfrestningar på miljö och klimat bland annat för brytning av kalksten. Även import av cement kräver omfattande investeringar i bland annat lager- och distributionsanläggningar. Import står i dagsläget för cirka 15–20 procent av marknaden. Långsiktigt kan det dock finnas möjligheter för nya företag att träda in på cementmarknaden för att minska den koncentration som råder, mest troligt genom ökad import.

Det finns även andra byggmaterialmarknader som karaktäriseras av hög marknadskoncentration, till exempel marknaderna för mineralull, gips och låsprodukter.

Ur ett konkurrensperspektiv finns det nackdelar med en mycket hög marknadskoncentration. Typiskt sett kan en hög koncentration på marknaden innebära risk för högre priser och låg innovationsgrad jämfört med marknader där det råder en effektiv konkurrens. Beroendet av enskilda företag med mycket höga marknadsandelar kan dessutom leda till andra marknadsproblem som till exempel leveransproblem vid produktionsstopp.

Grossistmarknaden för installationsmaterial har också en hög marknadskoncentration

Marknaden för försäljning och distribution av installationsmaterial för el och VVS ämnade att användas i nyproduktion är starkt koncentrerad. VVS-marknaden för grossisttjänster förefaller att bestå av två stora aktörer, medan antalet marknadsaktörer bland elgrossister är något fler. Det finns viss försäljning som sker genom byggvaruhandeln och mindre grossister, men de stora aktörerna är de som tillhandahåller den absoluta merparten av materialet som går till nyproduktionen av bostäder. Andra aktörer är i huvudsak försäljare av material som tillhandahålls för renoveringsmarknaden.

Grossisterna styr bland annat vilka material och varumärken som ska lagerhållas, och därmed även vilka produkter som ska finnas tillgängliga för de entreprenörer och installatörer som ska bygga nya bostäder. På grund av grossisternas centrala och viktiga roll har de möjlighet att på ett effektivt sätt förhandla med tillverkare för att få konkurrenskraftiga inköpspriser. Trots att grossisterna är stora köpare av material, är det inte någon självklarhet att de vid försäljningstillfället är den aktör som säljer det aktuella materialet till lägsta pris, vilket påpekats av många aktörer som bidragit i utredningen. Att grossisterna kan hålla högre prisnivåer än till exempel byggvaruhus har bland annat att göra med att de säljer en komplett tjänst, med väl utbyggd kundservice och distribution direkt till byggarbetsplatser.

Det finns få indikationer på att nya aktörer skulle kunna träda in på grossistmarknaden eller att den höga koncentrationsnivå som i dag karaktäriserar marknaden kommer att förändras inom överskådlig tid.

Upphandling används inte alltid på ett sätt som pressar pris

Kostnaden att bygga nya bostäder har ökat under lång tid, sett till prisutvecklingen per byggd kvadratmeter boyta. Trenden är densamma för såväl privata som allmännyttiga byggherrar.

När det allmänna upphandlar tillämpas lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). Lägenheter som byggs inom ramen för offentligt upphandlade byggprojekt står årligen för omkring en femtedel av den totala bostadsproduktionen av lägenheter i flerbostadshus. En väsentlig skillnad mellan byggentreprenader och övriga offentliga inköp är förekomsten av standardavtal för olika entreprenadformer, som reglerar de kommersiella villkoren. Den utbredda användningen av standardavtal innebär också sannolikt att byggentreprenader regleras på ett liknande sätt oaktat om byggherren är privat eller offentlig.

Konkurrensverkets genomgång av upphandlingsunderlag för nybyggnation av bostäder visar att det finns en betydande skillnad i hur upphandlingar utvärderas och vilka entrepre-nadavtal som tillämpas. Det framgår av genomgången att entreprenader som utvärderas och ersätts enligt avtal om fasta priser blivit vanligare och andelen entreprenader som ersätts enligt avtal om löpande räkning blivit färre. Samtidigt innehåller vissa upphandlingsdokument, i synnerhet sådana med ersättningsformer där så kallad löpande räkning tillämpas, inte i samma utsträckning utvärdering på pris. Att inte utvärdera anbud med hänsyn till pris innebär en risk för byggherren att totalkostnaderna kan bli högre än tänkt.

Styrning av materialval är ett annat område som riskerar att ge upphov till bristande konkurrens i upphandlingar. Konkurrensverkets utredning indikerar att stora delar av byggbranschen anser att specifika kravställningar som föreskrivs i upphandlingar utgör ett hinder för effektiv konkurrens och för en effektiv upphandlingsprocess. Föreskrivning och exemplifiering av produkter i upphandlingsdokument riskerar att bli styrande i de materialval som görs i olika byggprojekt, och kostnaden för materialet får sekundär betydelse. Dessutom har det framkommit att upphandlingsdokument utformas på ett sätt som begränsar entreprenörernas möjligheter att föreslå alternativa lösningar eller produkter.

Konkurrensverkets analys av upphandlingsdokument visar att en betydande andel av underlagen specificerar särskilda produkter och varumärken med tillägget att likvärdiga alternativ accepteras. Trots skrivningen om likvärdiga alternativ fyller specificeringen av särskilda produkter och varumärken sannolikt en styrande funktion, som anbudsgivarna inte synes frångå. Eftersom ersättningen för det föreskrivna materialförslaget ofta utformas som ett procentuellt påslag, saknas incitament att föreslå alternativa produkter eller lösningar som är mer kostnadseffektiva.

Det ingår i ansvaret för offentliga verksamheter att säkerställa att underlag för upphandling av bostäder utformas i enlighet med upphandlingslagstiftningen, även om externa kravställare bistår i det arbetet. Det är därmed inte tillräckligt att utforma upphandlingsdokument med exempel på produkter eller varumärken med en friskrivning om att likvärdiga alternativ accepteras, för att målen med konkurrensutsatta upphandlingar och funktionsbaserade krav ska anses uppnådda. Även den typen av formulering styr i hög utsträckning de val och prisförslag som lämnas i anbud.

Att styra mot specifika leverantörer riskerar att försämra konkurrensen och öka kostnaderna. Konkurrensverkets utredning har enbart omfattat byggherrar med skyldighet att upphandla enligt LOU, men enligt vår bedömning förekommer detta agerande sannolikt även hos privata byggherrar.

Ett annat problem är att anbudsutvärderingar ofta görs utifrån timpriser för arbete. Det driver incitament att konkurrera i upphandlingar på osunda villkor, och kan leda till att exempelvis gynna företag som aktivt inte betalar sociala avgifter, eller på andra sätt snedvrider prisbildningen till deras fördel på ett sätt som skadar marknaden. Detta resulterar i att företag som vill göra rätt och följa gällande lagstiftning också måste lämna anbud på arbetet som ligger under den faktiska arbetskostnaden och i stället väljer att kompensera intäktsbortfallet med dolda intäkter för materialet genom exempelvis olika former av rabattsystem, se vidare nedan.

Ersättningsavtal riskerar att dölja materialkostnader
Det förekommer många olika typer av avtal som reglerar ersättningsformer mellan byggherren och utföraren, eller entreprenören. Avtalsformen får stor betydelse för hur upphandlingen av nya bostäder utformas, något som i sin tur skapar olika förutsättningar för till exempel kostnadsreglering av ingående byggmaterial.

Vid ersättningsformen löpande räkning avtalas oftast om att entreprenören får ersättning för material enligt självkostnadsprincipen. Entreprenören redovisar då fakturor eller annat underlag som ersätts av byggherren med ett i förväg avtalat procentuellt påslag för administrationskostnader och vinst. I grunden förefaller detta vara ett transparent upplägg, men det ställer höga krav på att det som faktureras i form av material och arbetad tid överensstämmer med de verkliga kostnader som entreprenören haft.

En vanligt återkommande synpunkt som framkommit vid de möten som Konkurrensverket har haft med branschföreträdare är att det i ersättningsformen löpande räkning fuskas en hel del med såväl antalet fakturerade arbetstimmar som mängden material som används. Bristande kontroll från beställare och avtalsformer där material debiteras enligt självkostnadsprincipen skapar en bild av att det som faktureras är den verkliga kostnaden för använt material, då det i normalfallet ingår som en standardskrivning att eventuella rabatter och bonusar som entreprenören ingår vid inköp ska tillfalla beställaren. Konkurrensverkets bild är att kontroll av fakturor varierar kraftigt mellan beställare och att det är relativt enkelt för den utförare som vill debitera fler arbetstimmar eller högre materialkostnader än de verkliga. Konsekvensen av bristande kontroll och transparens blir att beställarens kostnad ökar, utan att orsaken synliggörs.

Fastprisavtal är en avtalsform som avser att hantera den osäkerhetsfaktor som ligger inneboende i projekt som ersätts enligt löpande räkning. Fastprisavtal betyder att bostäderna upphandlas enligt i förväg fastställda priser. Konkurrensverkets utredning tyder på att entreprenader med fastprisavtal har blivit vanligare. En av orsakerna till detta är sannolikt den osäkerhet som löpande räkning kan innebära för slutkostnaden i ett projekt.

Även om fastprisavtal i upphandling blivit vanligare, finns det problematiska inslag som skapar osäkerhet på grund av den del av upphandlingen som omfattas av ändrings-, tilläggs- och avgående arbeten (ÄTA-arbeten, fotnot 4). Avtal om ersättning för ÄTA-arbeten varierar, men resulterar ofta i en situation med korta utvärderingstider och ersättning enligt självkostnadsprincipen. Kostnaden för ÄTA-arbeten kan uppgå till omkring en femtedel av ett projekts totala kostnader och utgör därför en betydande del.

(Fotnot 4: ÄTA-arbeten – ÄTA är en förkortning av Ändrings-, Tilläggs- och Avgående arbeten. Sådana utgörs av arbeten som läggs till eller tas bort från det ursprungliga entreprenadavtalet i form av ändringar, tillägg eller avgående (delar som avtalats men som till slut inte behövs.)

Det finns en risk att ÄTA-arbeten utnyttjas för att dölja det verkliga priset i en upphandling genom att exempelvis större materialkostnader förs inom ramen för ÄTA-arbeten och inte i det initiala anbudet som utvärderas i upphandlingen.

Vissa former av rabatter och ersättningsavtal försvårar en effektiv prisbildning

Förekomsten av olika former av rabatter har lång tradition i byggbranschen och kan ha flera syften, bland annat att skapa lojalitet så att köparen lägger en så stor del som möjligt av sina inköp hos en aktör. Förutom vanliga rabatter på inköp, vilka ger ett lägre inköpspris, förekommer även retroaktiva rabatter som återbetalas efter det att inköpen är gjorda. Retroaktiva rabatter är den typ av rabatt som i störst utsträckning skapar problem på marknaden då dessa sällan redovisas som en ingående del i kostnaden för ett byggprojekt. Rabatter kan också, i synnerhet om de erhålls i efterhand utan beställarens eller byggherrens vetskap, driva korrupta affärsbeteenden då de ökar risken att en leverantör väljs utifrån storleken på retroaktiv ersättning i stället för att den mest effektiva lösningen väljs.

Vissa former av dolda rabattsystem som Konkurrensverket identifierat som vanligt förekommande i byggbranschen riskerar att försvåra en effektiv prisbildning och förs inte vidare till byggherren. Avtal mellan byggherre och entreprenör grundar sig ofta på en överenskommelse om att kostnaden för ingående material ska debiteras enligt entreprenörens självkostnad för materialet, med ett procentuellt påslag för administration och vinst. Inköpen av material sker ofta genom grossister som erbjuder retroaktiva återbetalningar som inte redovisas på den faktura som entreprenören uppvisar som kostnadsunderlag till byggherren. Konkurrensverkets utredning visar att systematisk användning av retroaktiva rabatter förekommer i omfattande utsträckning i de flesta delar av materialförsörjningen inom byggbranschen, och inte enbart i grossistledet.

Rabattsystem som i strid mot branschens standardavtal döljer kostnader för byggmaterial skapar grogrunder för ineffektivitet och marknadsmisslyckanden som leder till högre kostnader och försämrad konkurrens. Bostäder som byggs till högre kostnad leder inte bara till högre priser för bostäderna utan också till högre förväntan på framtida prisnivåer. Många andra branscher ser en utveckling med högre pristransparens och bättre jämförbarhet, men samma mönster kan inte utläsas på marknader för byggmaterial. För marknadens funktion och för att säkerställa att ett byggprojekts olika moment prissätts korrekt är det viktigt att de inblandade aktörerna är informerade om faktiska priser.

Produktbedömningar och certifieringar riskerar att öka kostnaderna

Standarder utgör en viktig beståndsdel på byggmarknaden för att de bostäder som uppförs ska hålla en hög kvalitet vad gäller såväl hållbarhet som levnadsstandard. Den som köper, förvaltar eller på annat sätt är ansvarig för en byggnad behöver kunna lita på att det inte ska uppstå oförutsedda kostnader eller konsekvenser till följd av bristfälliga metoder och materialval. I detta avseende fyller standarder en mycket viktig roll och används bland annat i de bygg- och konstruktionsregler som Boverket ansvarar för att utforma genom föreskrifter och allmänna råd.

De harmoniserade standarder som utformas inom EU ska enligt byggproduktförordningen CE-märkas och är lagstadgade lägstanivåer för byggprodukter. Standarder på EU-nivå ska underlätta för tillverkare eller försäljare av byggmaterial att konkurrera på den inre marknaden, och för byggföretag att ta uppdrag i andra länder inom unionen, genom att produkter och arbetsmetoder harmoniseras.

Privata aktörer som tar på sig rollen som normgivare för att utfärda märkningar, certifieringar och miljöbedömningar är en relativt ny företeelse. De ställer ofta högre krav än de som finns i svenska byggregler. Generellt sett leder högre krav ofta till ökade kostnader då färre utförare och leverantörer av produkter och tjänster är anslutna till eller innehar kompetensen att följa krav som uppställs. Även om miljöbedömningssystem och certifieringar av hus kan leda till bättre bostäder kan de även begränsa vilka alternativ och materialleverantörer som är möjliga för en byggherre att välja mellan beroende på hur många tillverkare, leverantörer och utförare som är anslutna till olika system.

Det finns även privata initiativ med märkning och certifiering av byggmaterial. Användningen av dessa privata initiativ är inte reglerad i lag, utan avtalas mellan relevanta parter på frivillig bas.

De frivilliga märkningarna och certifieringarna har fått stor spridning och efterfrågas av en stor mängd aktörer. Då de efterfrågas, fyller de också en funktion som berörda parter anser värdefull men riskerar att öka kostnaderna om de används eller tillämpas i onödan. Vid en omfattande användning av frivilliga märkningar och certifieringar begränsas antalet valbara leverantörer och utförare.

I Konkurrensverkets utredning har framkommit att flera branschföreträdare, i synnerhet de som är aktiva inom tillverknings- och distributionsleden, anser att antalet bedömnings-, märknings- och certifieringssystemen är för många. Förutom begränsningar rörande vilka material som får användas skapar antalet system även en stor påfrestning på administrationen i de egna organisationerna. De riskerar även att försämra konkurrenskraften för såväl utländska som små leverantörer då dessa kan sakna kompetensen och resurserna för att registreras och bedömas i de olika systemen, oaktat deras produkters kvalitet.

Konkurrensverkets förslag

Här följer Konkurrensverkets förslag för att minska de beskrivna problemområden och åstadkomma förändringar för bättre fungerande marknader.

Behov av förändrad hantering av rabatter, ersättningsvillkor och indexreglerade avtal i byggentreprenader

Inom byggindustrin är retroaktiva och dolda rabattsystem som inte kommer beställaren till del skadliga för effektiv prisbildning på marknaden och riskerar att öka sannolikheten för korrupta affärsrelationer. Rabatterna förefaller i hög grad tillfalla mellanhänder och inte beställaren. I grunden är detta kommersiella villkor som avtalsparterna själva förfogar över och där åtgärder i form av reglering typisk sett inte är ändamålsenliga. Även om frågan om rabatter delvis regleras i befintliga standardavtal är detta uppenbarligen inte tillräckligt för att åtgärda problematiken.

Konkurrensverket uppmanar byggmaterialindustrin att tillse att de standardavtal som används är utformade på ett tydligt sätt som minskar de risker som kan följa av retroaktiva ersättningar eller dolda rabatter. Transparens är en förutsättning för att fördela rabatterna på ett konkurrensneutralt sätt. Ansvaret vilar på marknadernas aktörer att genomföra en sådan förändring.

Konkurrensverkets uppmaning till beställarledet är att uppmärksamma den entreprenör som kontrakteras att utföra ett byggprojekt om att samtliga rabatter, inklusive retroaktiva ersättningar såsom årsomsättningsbonusar eller liknande, ska redovisas och tillfalla beställaren enligt avtal. Ett rimligt alternativ är att redan i upphandlingsfasen av ett projekt ställa krav på att entreprenören ska redovisa retroaktiva och dolda rabatter, och också välja den materialleverantör som erbjuder den mest prisvärda tjänsten. Om inte avtalsinnehållet uppfylls av endera parten finns rättsliga åtgärder att vidta, och Konkurrensverket bedömer att offentliga beställare här har möjlighet att driva utvecklingen för att avtalsinnehåll följs av respektive avtalspart.

Utifrån de osäkerheter som Konkurrensverket identifierat i Entreprenadindex är det vår mening att Entreprenadindex som berör byggmaterial bör användas med försiktighet vid indexering av avtal. En noggrann bedömning bör göras om det är rimligt att koppla kostnadsutveckling till indexserier, konstruerade med uppgifter från ett fåtal företag. Om möjligt bör indexering av kostnader göras mot bredare index, såsom relevanta råvarukostnader eller Konsumentprisindex (KPI). Att indexera avtal mot KPI skulle dels minska riskerna för genomslag av enskilda aktörers kostnadsrapportering, dels öka incitament att begränsa kostnadsutvecklingen för ingående moment till en mer generell kostnadsutveckling i samhället.

Behov av att utforma upphandlingar på ett sätt som främjar konkurrens

Utformning av upphandlingsdokument utgör grunden för vilken konkurrens som kan förväntas mellan såväl utförare av uppdraget som mellan vilka ingående lösningar som kan föreslås när nya bostäder ska uppföras. Därför är det viktigt att beställaren redan i förberedelserna kravställer i uppdrag till externa kravställare som konsulter och arkitekter att dessa ska verka för en fullgod konkurrens i den kommande byggentreprenadupphandlingen. För en väl fungerande marknad och effektiva upphandlingar även på sikt, är det också av vikt att följa upp både kravställningar i upphandlingsdokumenten och kommersiella villkor i byggentreprenadkontrakten, oavsett om det gäller till exempel miljökrav eller att rabatter och bonusar helt eller delvis ska komma beställaren till godo. Detta gäller för både privata och offentliga köpare av entreprenadtjänster.

Beställare som omfattas av LOU bör ha i åtanke att en hänvisning till en produkt med tillägget att likvärdiga lösningar accepteras, riskerar att agera styrande mot den exemplifierade produkten och ska i princip endast göras när det inte går att beskriva funktionen. I upphandlingar och situationer då själva funktionen kravställs möjliggörs för anbudsgivare att själva göra produktvalet utifrån bästa förhållande mellan pris och kvalitet. Detta gäller även för byggherrar som inte omfattas av LOU, men som kan antas ha samma incitament att minimera ingående kostnader.

För upphandlare som strävar efter effektivitet och väl fungerande konkurrens i upphandlingar finns stöd att hitta på bland annat Upphandlingsmyndighetens webbplats, som även kan vara till nytta för aktörer som inte omfattas av LOU.

Behov av förändrat attitydförhållande och arbetssätt kring standardisering av bostadsbyggande

Konkurrensverkets utredning visar att det finns flera möjliga angreppssätt för att sänka kostnaden för nya bostäder. Ett av dessa är ett förändrat attitydförhållande och arbetssätt kring standardisering av bostadsbyggande.

Att tillämpa ett standardiserat produktionssätt vid byggnation av bostäder kan leda till effektiviseringar av inköp, bättre framförhållning och planeringsmöjligheter, större transparens mellan byggprojekt och färre osäkerhetsfaktorer som ökar kostnaderna. Branschföreträdare har framfört till Konkurrensverket att en industrialiserad byggprocess är en av de främsta möjligheterna att begränsa kostnadsutvecklingen för byggmaterial och främja ett utvecklat byggande för grupper i samhället med lägre betalningsförmåga.

Genom att i högre grad utnyttja de alternativ kring seriebyggda hus som finns redan i dag, skapas en möjlighet för byggherrar att få en tydligare bild av kostnaderna för slutförda projekt. Det är tack vare tidigare erfarenheter lättare att sänka kostnader när samma hustyp uppförs flera gånger. Andelen kostnader hänförliga till ÄTA kan också minska när ett bostadshus uppförs i serieproduktion och kan inför nästa projekt inkluderas i upphandlingen redan från start. Serieproduktion kan ge fördelar i synnerhet för byggherrar som har ett informationsunderläge gentemot entreprenörer, men även för de entreprenörer som specialiserar sig på uppförandet av seriebyggda hus, vilka då kan konkurrera genom snabbare byggtider och effektivare inköp för att lämna vinnande anbud.

Byggherrar i såväl den offentliga som privata sektorn har möjlighet att driva utvecklingen av standardiserat byggande genom avrop från de ramavtal för serieproducerade hus som bland annat Sveriges Allmännytta och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) tillhandahåller.

Konkurrensverket uppmanar därför de kommuner som i dag inte har en fastställd strategi inom ramen för sitt bostadsförsörjningsansvar, att utreda förutsättningarna att uppföra hus av standardiserad karaktär. Regeringen har också lämnat en lagrådsremiss med förslag om reglering om certifierade byggprojekteringsföretag, som föreslås träda i kraft 1 augusti 2022. Syftet är att öka förutsägbarheten för byggherrar som önskar återanvända lösningar från tidigare projekt och minska utrymmet för lokala särtolkningar av PBL och BBR. (Fotnot 5) Ett ändamålsenligt regelverk om detta bör förbättra kommunernas förutsättningar att bidra till ett ökat inslag av standardiserat byggande.

(Fotnot 5: Lagrådsremissen Certifierade byggprojekteringsföretag – en mer förutsägbar byggprocess, 16 september 2021.)

Behov av nya verktyg för konkurrenstillsynen

På vissa marknader för tillverkning eller försäljning av byggmaterial är marknadskoncentrationen hög, pristransparensen för kunderna låg och konkurrensen begränsad. Företag med stark marknadsställning kan under vissa omständigheter behålla sin position och upprätthålla marknadsmakt. Konkurrensproblem som beror på marknadsstrukturer och som inte kan åtgärdas med befintlig förbudslagstiftning kan utgöra hinder för väl fungerande marknader.

Konkurrensverket bedömer att det finns behov av att överväga vissa kompletteringar i det svenska konkurrensrättsliga regelverket: dels ett kompletterande flexibelt verktyg som möjliggör för tillsynsmyndigheten att korrigera konkurrensproblem som i dag inte täcks av befintlig förbudslagstiftning, dels öka möjligheterna för Konkurrensverket att upptäcka icke-anmälningspliktiga, men potentiellt problematiska, företagskoncentrationer.

Marknader som karaktäriseras av starkt dominerande företag eller branschövergripande beteenden som skadar marknadernas funktion riskerar att leda till svåra komplikationer för hela samhällssektorer. Ett nytt flexibelt verktyg för konkurrensfrämjande åtgärder, som komplement till befintliga konkurrensregler, skulle göra det möjligt att bättre hantera situationer där bristande konkurrens leder till marknadsskador, även innan dessa uppstår. Ett sådant verktyg skulle vara inriktat på att identifiera orsakerna till konkurrensproblemen och göra det möjligt för tillsynsmyndigheten att komma till rätta med dessa med hjälp av framåtriktade åtgärder, även när orsakerna inte är enskilda företags beteenden. Verktyget skulle exempelvis kunna användas för förbättrad information till kunder eller mer ingripande åtgärder om det skulle krävas för att förbättra marknadens funktionssätt. Det finns flera andra konkurrensmyndigheter i Europa som har eller kommer att få sådana konkurrensrättsliga verktyg som inte är sektorsspecifika.

Konkurrensverket kan i vissa fall ålägga företag att anmäla koncentrationer som inte är anmälningspliktiga, men det förutsätter bland annat att Konkurrensverket får kännedom om dessa. Som beskrivs i rapporten har Norge och Island, för att säkerställa att potentiellt skadliga förvärv inte passerar obemärkta, möjlighet att ålägga företag i särskilt utsatta branscher att informera (fotnot 6) konkurrensmyndigheten om förvärv även om de inte är anmälningspliktiga. I Norge har möjligheten använts inom bland annat marknader för cement och lås. Konkurrensverket ser ett behov av att kunna ålägga företag informationsskyldighet om förvärv för att kunna identifiera, och vid behov pröva, förvärv av mindre företag i redan koncentrerade branscher.

(Fotnot 6: En informationsplikt innebär inte en skyldighet att inge en fullständig anmälan av en koncentration, men ger konkurrensmyndigheten en möjlighet att bedöma om en anmälan och prövning är påkallad.)

Båda de behov som Konkurrensverket har identifierat och som beskrivs ovan kräver kompletterande bestämmelser i konkurrenslagen eller annan författning.

Behov av fortsatt utredning

I december 2021 uppdrog Konkurrensverket åt en fristående forskare att undersöka hur skillnader i och tillämpning av upphandlings- och entreprenadrätt påverkar utformning och utfall av avtal. Uppdraget innebär att kartlägga hur privata och offentliga byggherrar arbetar med upphandling som verktyg och de processer som sker under entreprenaden som kan påverka kostnadsutfallet. Konkurrensverket ser en möjlighet att lärdomar om för- och nackdelar kan dras från erfarenheter som de olika typerna av byggherrar bidrar med.

Vidare finns det enligt Konkurrensverkets mening ett behov att utreda om, och i så fall hur, kostnadsindex (företrädelsevis Entreprenadindex) inom byggsektorn kan utformas på sådant sätt att de på ett korrekt sätt representerar den faktiska utvecklingen av kostnader även vid få aktörer på marknaden. På grund av att kostnadsindexen används bland annat för att reglera kostnader i entreprenader och ligger till grund för prognoser och investeringsbeslut inom både privata och offentliga verksamheter är det viktigt att det, inom rimliga ramar, går att förlita sig på dem. Därför bör en sådan utredning undersöka i vilken utsträckning index motsvarar en marknadsmässig representation av prisutvecklingen för de ingående indexkategorierna. Utredningen bör om det föreligger avvikelser föreslå åtgärder för utformningen av indexprodukterna som säkerställer att de korrekt representerar faktisk kostnadsutveckling.

Konkurrensverket konstaterar också att det finns ett behov av att utreda möjligheten att göra den grunddata som används i de olika miljöbedömningssystemen tillgängliga utanför de databaser miljöbedömningssystemen själva tillhandahåller. Det kan ske exempelvis som öppna data, vilket skulle minska inträdesbarriärerna på marknaden för bättre fungerande konkurrens och möjliggöra att information samlas och sprids på ett effektivt sätt.

Hela rapporten som PDF

Klicka på länken nedan för att ladda ner hela rapporten

Antal sidor: 160

Ladda ner rapport
3,59 Mb