Konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet på gymmarknaden

Hur påverkar kommunala gym konkurrensen på gymmarknaden? För att få svar på den frågan har Konkurrensverket kartlagt situationen på gymmarknaden som den såg ut 2019.

Över tid har Konkurrensverket haft ett inflöde av ärenden som rör gymmarknaden. Inflödet indikerar att det ofta upplevs att kommunal gymverksamhet ger upphov till konkurrensproblem. I den här rapporten har vi därför valt att studera effekterna av kommunal gymverksamhet på gymmarknaden. I ett vidare sammanhang innebär det att vi undersöker effekten av offentlig säljverksamhet på en väl avgränsad marknad. Syftet är att bättre förstå vilken effekt offentlig säljverksamhet har på konkurrensen.

Vi vill också bidra till utvecklingen av en metod för att beräkna konkurrenseffekter från offentlig säljverksamhet. Metodutvecklingen i rapporten ska ge stöd till Konkurrensverket i prioriteringen av ärenden. Den ska också vara ett stöd i hur Konkurrensverket kan visa på konkurrensskador och vilka rekommendationer vi kan ge till kommuner som önskar minimera risken för att deras säljverksamhet ska orsaka konkurrensskada.

Med rapporten vänder vi oss framför allt till de kommuner som bedriver säljverksamhet och de privata företag eller organisationer som upplever att offentlig säljverksamhet konkurrerar med deras egen privata säljverksamhet. Vår förhoppning är också att alla som är intresserade av hur offentlig säljverksamhet påverkar konkurrensen kan ha utbyte av rapporten.

2019 var 133 (5 procent) av Sveriges totalt 2 765 kartlagda gymanläggningar drivna i kommunal regi. I samtliga Sveriges 290 kommuner fanns minst ett gym, men bara i 87 av dessa (30 procent) fanns kommunala gym. I 287 (99 procent) kommuner fanns åtminstone ett privat gym.

Den statistiska analysen indikerar att förklaringsmodellen för antalet privata gym i en kommun inte går att använda för att förklara antalet kommunala gym.

Antalet privata gym i en kommun är positivt korrelerat med befolkningsstorlek och bruttoregionalprodukt (BRP) i kommunen. Men varken befolkning eller BRP korrelerar på något betydande sätt med antalet kommunala gym i en kommun. Antalet kommunala gym visar sig i stället vara statistiskt signifikant korrelerat med antalet simhallar och politiskt styre. Befolkningsstorlek och BRP verkar alltså förklara antalet privata gym i en kommun, medan antalet simhallar och politiskt styre förklarar antalet kommunala gym i en kommun.

Om kommunala gymanläggningar löser marknadsmisslyckanden är en fråga som också har studerats i undersökningen. Man skulle till exempel kunna tänka sig att kommunala gym framför allt förekommer i kommuner med låg marknadskapacitet, det vill säga där det inte finns underlag för så många gym. Så förefaller dock inte vara fallet. Tvärtom är kommunala gym underrepresenterade bland de kommuner som har kapacitet för inget eller bara ett gym. Privata gym finns också, som tidigare noterats, i 99 procent av kommunerna, medan enbart 30 procent av kommunerna har kommunala gym.

Resultaten indikerar att privata gym anpassar sig efter om det finns kommunala gym i en kommun, medan kommunala gym inte förefaller att anpassa sig efter om det finns privata gym i kommunen. Det förefaller alltså som att kommunala gym i genomsnitt har en konkurrenseffekt på privata gym, medan privata gym i genomsnitt inte har någon, eller bara en liten, konkurrenseffekt på kommunala gym.

Konkurrenseffekten har i undersökningen delats upp i närvaro- och beteendeeffekter. Närvaroeffekten visar hur en gymanläggning genom sin blotta närvaro i kommunen påverkar konkurrenterna, medan beteendeeffekter fångar hur olika beteenden, förutom närvaron, påverkar konkurrenterna. Sådana beteenden kan till exempel vara att gymmet inte tillämpar marknadspris, att gymverksamheten samlokaliseras med annan kommunal verksamhet, och om gymverksamheten i så fall bedrivs i begränsad omfattning i förhållande till den samlokaliserade verksamheten.

Viss motsvarighet kan finnas till den uppdelning i hämmande och snedvridande konkurrens som finns i konkurrenslagens bestämmelse om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Konkurrensverket lämnar dock öppet i vilken mån en sådan analogi kan göras i juridisk mening. Det kan bero på omständigheterna i det aktuella fallet och är i slutänden någonting för domstolarna att avgöra.

Vid en jämförelse med privata aktörer är det bara de privata aktörernas närvaroeffekt som är intressant, eftersom privata aktörer som utgångspunkt inte träffas av konkurrenslagens bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (ofta benämnda KOS-reglerna).

Några av de beteendeeffekter som undersöks i denna rapport är om de kommunala gymmen tillämpar marknadspris, om deras verksamhet är samlokaliserad med annan verksamhet, och om gymverksamheten i så fall bedrivs i begränsad omfattning i förhållande till den samlokaliserade verksamheten.

När det gäller de kommunala gymmens prissättning förefaller enligt resultaten en tillämpning av marknadspris vara ett effektivt sätt att motverka negativa konkurrenseffekter, medan det omvända, att inte tillämpa marknadspris, förefaller förvärra de negativa konkurrenseffekterna. Det ska dock nämnas att kommunerna i fråga om gymtjänster är bundna av den så kallade självkostnadsprincipen som innebär att de inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för tjänsterna. Samtidigt bör det påpekas att i princip samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt bör kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen.

Konkurrensverket uppmanar därför kommunerna att säkerställa att de inte underprissätter genom att underlåta att ta hänsyn till alla de kostnader som uppstår vid en normal affärsmässig drift. Förutom direkta kostnader – såsom personal- och materialkostnader – är det också viktigt att tänka på att kostnader för nyttjande av lokaler, administrativa tjänster och andra resurser som behövs för verksamheten redovisas på ett rättvisande sätt. Till detta kommer att investerings- och kapitalkostnader samt kostnader som är gemensamma med annan verksamhet behöver täckas för att säkerställa att konkurrensen inte snedvrids eller hämmas.

Det förhållandet att en kommun i sin prissättning i enlighet med självkostnadsprincipen tar hänsyn till alla relevanta kostnader medför emellertid inte att en gymverksamhet som sådan har stöd i kommunallagens kompetensregler. Tvärtom har det i praxis bedömts att en kommuns gymverksamhet var verksamhet som låg utanför såväl den så kallade allmänna kommunala kompetensen som befogenheten för en kommun att under vissa förhållanden bedriva näringsverksamhet.

En kommunal verksamhet som i och för sig normalt faller utanför den kommunala kompetensen kan visserligen ändå tillåtas om den har en anknytning till redan befintlig och erkänd kommunal verksamhet, exempelvis ett gym i en redan kompetensenlig simhall. Sådan så kallad anknytningskompetens förutsätter emellertid bland annat att den anknytande verksamheten ska vara av begränsad omfattning. Vid denna bedömning utgår Konkurrensverket från att en omsättning för den anknytande verksamheten – det vill säga gymverksamhet – som överstiger 5 procent av den totala samlokaliserade verksamheten inte kan sägas vara av begränsad omfattning.

Samlokalisering kombinerat med att verksamheten inte bedrivs i begränsad omfattning förefaller enligt resultaten också ha en märkbart negativ konkurrenseffekt. Noterbart är att enbart ett fåtal kommunala gym, 5 av 133, utövade sin verksamhet i begränsad omfattning i den meningen att deras omsättning understeg 5 procent av den totala samlokaliserade verksamheten. Vid sidan om den redan diskuterade negativa konkurrenseffekten förefaller det alltså som att gymverksamhet sällan bedrevs i sådan omfattning att anknytningskompetens skulle vara tillämplig. Det innebär att gymverksamheten sällan förefaller vara kompetensenlig, det vill säga en uppgift som kommunen får utföra.

Konkurrensverket uppmanar mot denna bakgrund kommunerna att säkerställa att den gymverksamhet som de driver verkligen är kompetensenlig.

I de kommunala gymmens totala konkurrenseffekt ingår som tidigare nämnts både beteendeeffekterna och närvaroeffekterna. I jämförelse med privata aktörer så är i regel den negativa konkurrenseffekten större för kommunala gym än för privata gym, i synnerhet när beteendet omfattar prissättningen eller kompetensenligheten.

Närvaroeffekten i sig är dock lägre för kommunala gym än för de gymanläggningar som tillhör någon av de större vinstdrivande gymkedjorna. En möjlig förklaring är att privata gymaktörer generellt sett inte betraktar kommunala gym som lika starka konkurrenter som de större gymkedjorna, så länge de kommunala gymanläggningarna inte tillämpar något beteende som snedvrider eller hämmar konkurrensen. Visst stöd för detta har framkommit i samtal med marknadsaktörerna, men förklaringen har inte undersökts mer systematiskt inom ramen för denna rapport.

Privata gymanläggningar som inte är vinstdrivande visar sig ha mindre närvaroeffekt än kommunala gym. Detta talar för att det är själva det offentliga inslaget som påverkar konkurrensen snarare än om gymanläggningen drivs i vinstintresse eller inte.

Den totala konkurrenseffekten varierar också mellan olika kommuner. I pendlingskommuner nära storstad korrelerar närvaron av ett gym som inte tillämpar marknadspris med en frånvaro av drygt två privata gym.

Även i större städer, pendlingskommuner nära större stad, lågpendlingskommun nära större stad och mindre stad/tätort är de totala konkurrenseffekterna betydande. I pendlingskommuner nära mindre stad/tätort, landsbygdskommuner och landsbygdskommuner med besöksnäring är konkurrenseffekten dock svagare och ibland till och med närmast obefintlig.

Den statistiska modellen gör det möjligt att beräkna det förväntade antalet privata gym i en kommun, och att även beräkna sannolikheten för huruvida avvikelser från detta antal beror på slumpen.

Analysen visar att kommuner med kommunala gym är underrepresenterade i gruppen kommuner där det finns fler gym än förväntat, och överrepresenterade i gruppen kommuner där det finns färre gym än förväntat. Det är en indikation på att kommuner med kommunala gym har ett systematiskt underskott på privata gym, vilket kan tolkas som en systematisk negativ konkurrenseffekt. Vidare visar det sig att 22 kommuner med kommunala gym ligger så långt under prediktionen att det är 15 procents sannolikhet, eller lägre, att kommunen ligger där på grund av slumpen.

Den implicerade närvaroeffekten räknas ut för dessa 22 kommuner. Det visar sig då att för 19 av dem korrelerar närvaron av ett kommunalt gym med en frånvaro på fler än ett privat gym. För 14 av kommunerna uppgår frånvaron till fler än 2 privata gym per offentligt gym.

Sammantaget förefaller alltså kommuner med kommunala gym vara överrepresenterade bland de kommuner som har relativt få gym. Vidare förefaller den negativa effekten på konkurrensen i vissa fall vara tämligen omfattande.

Avsnitt 63 av podcasten Konkurrenten: Bänkpress i kommunal regi – konkurrensproblem på gymmarknaden