Åtgärder för att förbättra förutsättningarna för etablering av dagligvarubutiker

Konsumenterna i Sverige föredrar i stor utsträckning att handla sina dagligvaror i fysiska butiker. Enligt en rapport från Svensk Dagligvaruhandel utgjorde försäljning i butik ca 96 procent av den totala försäljningen av dagligvaror under 2024. Online-handeln visar ingen ökande trend. Konkurrensen bestäms därför ytterst av vilka butiker konsumenterna har inom räckhåll för sina dagliga inköp. Möjligheten för dagligvaruaktörer att etablera nya butiker och utveckla sina butiksnät är central för att nå konsumenterna och konkurrera om dessa. En god tillgång till butikslägen är därför en nödvändig förutsättning för en väl fungerande konkurrens.

Det har under lång tid funnits betydande hinder för dagligvaruaktörer att etablera nya butiker i Sverige. Konkurrensverket har tidigare konstaterat att antalet tillgängliga lägen är begränsat genom kommunernas tillämpning av plan- och bygglagen (2010:900) (PBL), och att det tillämpas vissa avtalskonstruktioner och avtalsvillkor i branschen som innebär låsningar och utgör hinder för nyetablering och även försvårar för enskilda handlare att byta till en annan dagligvaruaktör.

Konkurrensen på dagligvarumarknaden sker på såväl nationell som lokal nivå. Nationellt konkurrerar dagligvaruaktörerna, förutom genom varuförsörjning i grossistledet, bl.a. genom att tillhandahålla tjänster för konceptdesign, marknadsföring och i vissa fall prissättning samt lojalitets- och rabattsystem (kundklubbar) till sina kedjeägda butiker och till de anslutna butiker som drivs av fristående handlare under något av dagligvaruaktörernas varumärken. På nationell nivå präglas marknaden av hög koncentration. De fyra dagligvaruaktörerna Ica, Axfood, Coop och Lidl har tillsammans en marknadsandel i butiksledet om 98,5 procent.

På lokal nivå konkurrerar butikerna, utöver läget, bl.a. med sortiment, priser och service (öppettider, personaltäthet, manuella diskar etc.). En välfungerande lokal konkurrens förutsätter att det är möjligt för aktörer att utmana den marknadsledande butiken. Om det inte finns möjligheter för dagligvaruaktörer att etablera butiker i närheten av den marknadsledande butiken är incitamenten låga för denna att ge kunderna ett bra erbjudande i form av exempelvis ett brett varuutbud och låga priser. Frånvaron av konkurrens eller potentiell konkurrens begränsar konsumenternas möjligheter att välja mellan olika butiksalternativ, och därmed deras möjligheter till bra erbjudanden.

Enligt uppdraget ska Konkurrensverket överväga åtgärder som minskar användningen av olika former av avtalsmässiga hinder för dagligvaruaktörers tillgång till, överlåtelse och nyttjande av butikslägen. Sådana hinder kan minska rörligheten på marknaden och därmed utgöra ett hinder för en väl fungerande konkurrens. För detta ändamål har Konkurrensverket inhämtat uppgifter från dagligvaruaktörerna avseende nu gällande avtalsförhållanden som särskilt träffar relationer mellan handlare i butiksledet och de nationella dagligvaruaktörer som är deras grossister.

Av kartläggningen framgår att avtal som begränsar externa fastighetsägares nyttjande av och rådighet över specifika butikslägen är sällsynta och inte uppfattas som ett etableringshinder av aktörerna på marknaden. Detta särskiljer Sverige från länder som Norge och Storbritannien, där sådana begränsningar varit mer vanliga och åtgärder därför vidtagits. Däremot visar kartläggningen att de flesta handlarägda butiker är föremål för bindningar och avtal som ger dagligvaruaktören möjlighet att förhindra att handlaren byter grossist till en konkurrerande dagligvaruaktör eller ger tillträde till butiksläget till en sådan aktör.

Detta kan ske genom att dagligvaruaktören har direkt kontroll över lokalen genom ägande av fastigheten eller genom innehav av förstahandshyresavtal. Det kan också ske genom avtalskonstruktioner som innehåller överlåtelsebindningar såsom hembudsförbehåll, förköpsrätter och optioner, vilka ger dagligvaruaktören möjlighet att köpa ut handlarens bolag om handlaren avser byta till en konkurrerande dagligvaruaktör. Kartläggningen visar att en stor majoritet av alla handlare, motsvarande 90 procent av de handlarägda butikernas omsättning, är föremål för sådana bindningar. Den kategori som saknar sådana bindningar är i allmänhet mindre och äldre butiker som inte har samma strategiska betydelse för dagligvaruaktörerna som det övriga butiksbeståndet.

Bindningarna kan därför sägas utgöra ett etableringshinder som är betingat av avtal mellan dagligvaruaktörer och handlare. När det gäller frågan om de bör och kan åtgärdas genom regeländringar eller ny lagstiftning med syfte att göra det enklare för handlare att byta grossist har Konkurrensverket gjort följande bedömning.

För det första kan det konstateras att bindningarna utgör ett sätt för en dagligvaruaktör att skydda de investeringar de gör i samband med en etablering och kan därför, enligt Konkurrensverkets bedömning, åtminstone i vissa fall vara konkurrensfrämjande. För det andra föreligger en risk att åtgärder som syftar till att undanröja sådana bindningar kan leda till en ökad koncentration på marknaden, genom att handlare ansluter sig till den marknadsledande aktören. För det tredje har de marknadskontakter som tagits i utredningen inte tydligt indikerat att åtgärder med denna inriktning efterfrågas i någon större utsträckning av de aktörer som kan antas vara intresserade av att utmana marknadsledare på många lokala marknader. För det fjärde drar Konkurrensverket slutsatsen att en mindre restriktiv fysisk planering av handel på den kommunala nivån kan bidra till att minska omfattningen av det konkurrensmässiga problem som bindningarna representerar. Detta eftersom det i huvudsak är brist på lägen som utgör det egentliga etableringshindret: med en bättre tillgång på gångbara butikslägen kommer sannolikt bindningar av den art som kartläggs i denna rapport inte att utgöra ett lika stort problem som i dag. Slutligen, för det femte, är åtgärder med denna inriktning lagtekniskt komplicerade och skulle öka regleringsbördan och sannolikt också oförutsebarheten i en inte obetydlig omfattning. Detta behöver vägas in i en proportionalitetsbedömning av möjliga regleringsalternativ.

Mot denna bakgrund är Konkurrensverkets sammantagna bedömning att det i nuläget saknas tillräckligt starka skäl för att lämna förslag på författningsändringar i syfte att minska användningen av avtalsmässiga hinder för dagligvaruaktörers tillgång till, överlåtelse och nyttjande av butikslägen.

Utöver avtalskonstruktioner och avtalsvillkor finns även en rad andra hinder för etablering av dagligvarubutiker. Flera av dessa har att göra med den roll kommunerna har, och deras tillämpning av PBL. Kommunerna ansvarar för fysisk planering av markens användning, och hur de gör planeringen är av stor vikt när det gäller att skapa förutsättningar för etablering av dagligvarubutiker. Samtidigt som kommunerna i sin planläggning ska främja bl.a. bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet samt en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror, ska de enligt PBL även främja en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens. Tidigare utredningar har dock visat att kommunerna upplever bestämmelsen om en effektiv konkurrens som otydlig och att det finns en osäkerhet om vad den innebär i praktiken. Det finns därför anledning att anta att konkurrensintresset inte beaktas i den utsträckning som det ska. De etableringshinder relaterade till kommunernas roll och PBL som Konkurrensverket funnit inom ramen för detta regeringsuppdrag är sammanfattningsvis följande.

Det finns en uppfattning hos dagligvaruaktörerna om att kommunerna har otillräcklig kunskap om de väsentliga förutsättningarna för att kunna bedriva ekonomiskt bärkraftig dagligvaruhandel. Här avses främst vilka butiksytor, vilket kundunderlag och vilka förutsättningar för logistik dagligvaruaktörerna behöver. Kommunikationen mellan kommunerna och dagligvaruhandeln kring detta är bristande. Ofta upplever dagligvaruaktörerna att de handelsutredningar kommunerna gör är av varierande utformning och kvalitet, och inte alltid framstår som baserade på fullgod information beträffande dagligvaruaktörernas behov. Dagligvaruaktörerna anser också att de kommer in för sent i kommunernas planering. Sammantaget får detta till följd att kommunerna ibland planlägger på ett sätt som gör det svårt för dagligvaruaktörerna att etablera konkurrenskraftiga butiker.

Vidare finns det exempel på kommuner som visar en ovilja att låta dagligvaruaktörer etablera sig, ibland i mindre centrala lägen, eftersom man befarar att de befintliga butikerna eller butikerna i stadskärnan ska konkurreras ut. Många kommuner uppger dock att dagligvaruhandel är trafikdrivande och inte i linje med kommunens mål om minskad biltrafik. Det har framförts av flera kommuner att begränsningar av handel oftast sker på grund av infrastruktur- och trafikrelaterade utmaningar, och inte för att kommunen vill begränsa handeln i sig.

Kommuners handelspolicyer eller motsvarande dokument uppfattas ibland som restriktiva, t.ex. för att de uttrycker hur mycket handel som ska få finnas i kommunen, i form av butiksyta eller antal butiker. Detta är ett konkurrensbegränsande inslag som i värsta fall kan hindra etablering av butiker. Handelspolicyn ska tydligt uttrycka kommunens politiska vilja avseende den framtida utvecklingen av handeln i kommunen. Den är nära knuten till den fysiska planeringen i kommunen. Många gånger ingår den i översiktsplanen.

Vad gäller fördelning av mark för butiksetablering kan en kommun, förutsatt att den äger mark lämplig för bebyggelse, genom markanvisningar tillgängliggöra sådan mark. Både dagligvaruaktörer och kommuner anser att konkurrensutsatta markanvisningar, dvs. anbudsförfaranden, kan göra det svårt att främja konkurrensen genom att beakta redan etablerade aktörers marknadsandelar. Anbudsförfaranden innebär ju att den som betalar mest för marken får etablera sig där. Samtliga dagligvaruaktörer och flertalet kommuner som Konkurrensverket varit i kontakt med anser att direktanvisningar är ett lämpligare sätt för att säkerställa att tillkommande butikslägen inte går till en aktör som redan besitter betydande marknadsandelar i kommunen.

Konkurrensverket har uppmärksammat att det, till skillnad från vad som gäller för exempelvis bostadsförsörjningen, inte finns något krav på kommunerna att ha en strategi för dagligvaruhandeln och konkurrensen inom dagligvaruhandeln. Vidare finns inget uttryckligt krav på att kommunerna ska redovisa den kommunala översiktsplanens konsekvenser för konkurrensen i dagligvaruhandeln, och vilka avvägningar kommunen gjort i detta avseende. Denna avsaknad av krav, i kombination med kommunernas otillräckliga kunskap om de väsentliga förutsättningarna för att etablera och driva ekonomiskt hållbara dagligvarubutiker, innebär en risk för att kommunerna inte planerar på ett sätt som underlättar etablering av dagligvarubutiker.

En omständighet som kan utgöra ett etableringshinder i områden med befintlig bebyggelse är att det är svårt och tar lång tid att ändra i detaljplaner, och därmed svårt att konvertera befintliga byggnader till dagligvarubutiker.

Konkurrensverket föreslår ett tillägg i PBL om att det i kommunens översiktsplan ska framgå hur kommunen avser att tillgodose intresset av en effektiv konkurrens, särskilt inom dagligvaruhandeln. Att fler lägen som är lämpliga att bedriva dagligvaruhandel på identifieras redan i arbetet med en översiktsplan, där konkurrensaspekter tas upp, skulle innebära att dagligvaruaktörernas behov och förutsättningar beaktas tidigare och på ett mer effektivt sätt. Bättre möjligheter för kommunerna att beakta dagligvaruaktörernas behov av butikslägen och förutsättningar för att driva butiker förväntas ge bättre förutsättningar för en effektiv konkurrens. I förlängningen kommer detta att gynna konsumenterna i form av större utbud och lägre priser.

Vidare anser Konkurrensverket att ett tydligare fokus på betydelsen av en varierad butiksstruktur och en effektiv konkurrens i nationella mål och program, såsom Livsmedelsstrategin, skulle höja ”statusen” av att planera för dagligvaruhandel och öka incitamenten för kommunerna att beakta detta i sina översiktsplaner.

I rapporten kommenterar Konkurrensverket även andra nyligen genomförda eller föreslagna ändringar i PBL i den utsträckning de kan ha betydelse för butiksetableringar.

Inom ramen för regeringsuppdraget har Konkurrensverket tagit fram en vägledning för kommunerna, som innehåller ett antal råd om hur kommunerna kan agera för att underlätta etablering av dagligvarubutiker och därmed främja konkurrensen. Inledningsvis presenteras verktyg för genomförande av en inledande konkurrensanalys av dagligvaruhandeln i kommunen. Därutöver råds kommunerna bl.a. att ha en kontinuerlig dialog med dagligvaruaktörerna vilken ska inledas på ett tidigt stadium i planprocessen. Kommunen bör även ha en aktiv medborgardialog för att fånga upp kommuninvånarnas behov och önskemål angående den lokala dagligvaruhandeln. Det är viktigt att kommunerna förstår dagligvaruaktörernas behov av butiksytor, förutsättningar för logistik etc., och att dagligvaruaktörerna på motsvarande sätt förstår vilka förutsättningar i form av lagar, förordningar etc. som kommunerna har att arbeta utifrån.

Ta del av vägledningen