Metoder för att beakta kvalitet i offentliga kontrakt

Konkurrensverket har haft i uppdrag av regeringen att analysera förutsättningarna för och lämna förslag till en metod för att bedöma i vilken utsträckning leverantörer fullgör kvalitetskraven i offentliga kontrakt.

Genom att upphandla varor och tjänster ska upphandlande organisationer få sina uppdrag utförda till avtalat pris och med hög kvalitet. När en leverantör väl har vunnit en upphandling är dock incitamenten att leverera med hög kvalitet ofta otillräckliga. Detta skiljer sig från privata kontrakt där vikten av långsiktiga relationer och ömsesidigt förtroende är mer framträdande. För att öka incitamenten för upphandlande organisationers leverantörer att upprätthålla kvaliteten under hela avtalstiden är det önskvärt att leverantörernas prestationer i tidigare vunna upphandlingar i större utsträckning än i dag ska kunna påverka deras möjligheter att teckna nya offentliga kontrakt. Leverantörer som levererat med bra kvalitet bör alltså ha en fördel när nya offentliga kontrakt tecknas framför dem som visat brister i tidigare leveranser.

Ett sätt att ta hänsyn till tidigare leveranser är att öka upphandlande organisationers möjligheter att utesluta leverantörer som visat brister i tidigare offentliga kontrakt. Redan i dag kan upphandlande organisationer utesluta leverantörer som visat allvarliga eller ihållande brister i fullgörandet av något väsentligt krav i ett tidigare kontrakt och detta lett till att kontraktet har sagts upp i förtid eller lett till skadestånd eller jämförbara påföljder enligt 13 kap. 3 § 5 LOU. Konkurrensverkets kartläggning visar att det förekommer att upphandlande organisationer använder denna möjlighet att utesluta leverantörer, men det är inte särskilt vanligt och handlar då framför allt om leverantörer som visat brister i den egna myndighetens tidigare kontrakt. Det är än mindre vanligt att leverantörer som visat brister i andra organisationers upphandlingar utesluts på denna grund.

Konkurrensverket föreslår att regeringen ger en utredning i uppdrag att ta fram ett förslag på ett register över kontrakt som lett till påföljder enligt 13 kap. 3 § 5 LOU på grund av att leverantören visat allvarliga eller ihållande brister i fullgörandet av något väsentligt krav i kontraktet. Detta skulle underlätta för upphandlande organisationer att ta reda på när grund för uteslutning föreligger, vilket i sin tur innebär att konsekvenserna för en leverantör som visat allvarliga eller ihållande brister i fullgörandet av ett kontrakt blir större.

En annan möjlighet att stärka incitamenten att upprätthålla kvaliteten i leveranserna är att skapa system där upphandlande organisationer sätter betyg på leverantörernas prestationer. Det finns dock rättsliga utmaningar i gällande upphandlingsregelverk som begränsar förutsättningarna att införa ett nationellt och heltäckande system för betygssättning. Att bygga upp ett sådant betygssystem och kontinuerligt fylla det med betyg eller omdömen skulle även innebära en omfattande administration för upphandlande organisationer och andra berörda, utan att det på ett tillförlitligt och rättssäkert sätt skulle kunna utgöra beslutsunderlag i många upphandlingar. Konkurrensverket bedömer därför att nackdelarna överväger fördelarna och föreslår inte att ett nationellt och heltäckande obligatoriskt system för betygssättning bör införas.

Konkurrensverket anser däremot att det kan finnas förutsättningar att använda betygssystem inom avgränsade områden. I avgränsade betygssystem skulle många av de utmaningar som finns för ett nationellt och heltäckande obligatoriskt betygssystem kunna hanteras på ett bättre sätt. Det är fallet om systemet avgränsas till kontrakt med gemensamma krav och villkor som utförs med liknande förutsättningar.

Konkurrensverket bedömer att regeringen kan uppmuntra initiativ till avgränsade betygssystem, till exempel genom pilotprojekt, inom ramen för gällande lagstiftning. Konkurrensverket är särskilt positivt inställt till att liknande initiativ uppmuntras inom områden där risken för kriminella och oseriösa aktörer är störst.

En gedigen och systematisk avtalsuppföljning hos upphandlande organisationer är central för att säkerställa att den avtalade kvaliteten faktiskt levereras. Konkurrensverkets kartläggning visar att avtalsuppföljningen är bristfällig hos många upphandlande organisationer. Det är tydligt att många upphandlande organisationer behöver prioritera uppföljningen av kontrakt och säkerställa att uppföljningen sker på ett systematiskt och ändamålsenligt sätt. Många upphandlande organisationer behöver också tydliggöra ansvaret för avtalsuppföljningen inom den egna organisationen.

I rapporten lyfter Konkurrensverket ytterligare ett antal möjliga åtgärder för att förbättra kvaliteten i leveranser enligt offentliga kontrakt. Konkurrensverket anser bland annat att regeringen bör överväga att öka styrningen av avtalsuppföljningen, exempelvis genom att tillsätta en utredning som får i uppdrag att kartlägga hur upphandlande organisationer följer upp sina upphandlade kontrakt och ramavtal samt vilka åtgärder som bör vidtas för att förbättra upphandlande organisationers avtalsuppföljning.

I arbetet med uppdraget har även ett antal andra förbättringsmöjligheter identifierats som kan tillvaratas för att öka förutsättningarna att ta hänsyn till kvalitet i upphandlingar. Exempelvis har Konkurrensverket identifierat ett antal möjligheter som kan utforskas i det pågående arbetet på EU-nivå med översynen av upphandlingsdirektiven.