Fler köp utan konkurrensutsättning ger dyrare kontrakt

Det framgår av de resultat som Ferenc Szucs presenterar i sin vetenskapliga studie Discretion and Corruption in Public Procurement.  Nyligen besökte han Konkurrensverket för att presentera sin forskning.

Ferenc Szucs är sedan i höstas anställd på nationalekonomiska institutionen vid Stockholms universitet. Han var tidigare verksam vid Berkeleyuniversitetet i Kalifornien, men kommer ursprungligen från Ungern. Det är också offentlig upphandling i Ungern som är i fokus för hans undersökning. Ferenc Szucs har studerat vilka effekterna blir på priser och val av leverantör när offentliga köp i hög utsträckning får genomföras utan krav på konkurrensutsättning.

– Ungern är visserligen en relativt ny medlem i EU och har, precis som flera av de nya medlemsstaterna, svagare politiska institutioner än de gamla medlemsstaterna. Korruptionsnivån är till exempel högre. Men resultatet av min forskning är tillämplig även på länder med mer stabila institutioner, säger Ferenc Szucs.

I sin undersökning visar han att det finns en risk för ökad korruption när upphandlande myndigheter ges stort utrymme att köpa utan att först konkurrensutsätta.

– Ett vanligt argument för att begränsa kraven på konkurrensutsättning är att det är en betungande och kostsam procedur. Att konkurrensutsättning inte alltid behövs eftersom upphandlande myndigheter ändå har kunskap om vilken leverantör som är bäst att köpa ifrån. I min forskning visar jag att det visserligen kan finnas fördelar i form av minskade administrativa kostnader om tröskelvärdet höjs, men att risken för korruption samtidigt blir mycket större.

Bakgrunden till Ferenc Szucs forskning är den policyförändring som skedde i Ungern under 2011 då ett tröskelvärde för offentlig upphandling infördes. Innan dess var alla offentliga inköp tvungna att konkurrensutsättas. Det nya tröskelvärdet innebär att man under ett visst kontraktsvärde inte behöver annonsera upphandlingar. Köparen får i stället rätt att fritt välja leverantör. I dag behöver inga köp upp till 90 000 euro konkurrensutsättas. Motiven till förändringen var att konkurrensutsättning är en administrativt och tidsmässigt kostsam process.

– Ungefär hälften av alla offentliga köp i Ungern kostar under 90 000 euro, säger Ferenc Szucs.

Han baserar sin undersökning på data från åren 2009 till 2014, det vill säga ett antal år innan reformen genomfördes 2011, och ett antal år efter införandet. Resultatet av jämförelserna före och efter reformen visar att i de fall köparen har större utrymme att fritt välja leverantör sker köpen till ett högre pris. Kontrakten är i genomsnitt åtta procent dyrare. Samtidigt sker köpen från företag som uppvisar en 14 procent lägre effektivitet. De valda leverantörerna har dessutom ofta en politisk koppling.

Enligt de regler som gäller i Ungern måste de upphandlande myndigheterna inför ett nytt köp uppge ett förväntat kontraktsvärde. Deras prisuppskattning bygger på en sammanvägning av marknadspriser och historiska data om priser. I sin forskning jämför Ferenc Szucs de vinnande anbuden, det vill säga de aktuella pris som betalades, i förhållande till de uppskattade priserna.

De levererande företagens politiska koppling undersökte han genom att göra en kartläggning av om representanter för företagens styrelser och ledning någon gång hade kandiderat till ett politiskt uppdrag, och fått stöd av det styrande partiet vid sin kandidatur. I sådana fall klassificerades det som att det fanns en politisk koppling. Undersökningen visade att i de fall företagen hade en nuvarande eller tidigare politiker i ledningen, eller i företagets styrelse, fick de fler kontrakt när köpen skedde utan konkurrensutsättning.

– De företag som valdes utan konkurrensutsättning hade i högre utsträckning politisk koppling och ungerska ägare. Företagen var dessutom mindre och yngre. De var också mindre produktiva, säger Ferenc Szucs.

– Jag gissar att företagen är yngre eftersom de troligen har etablerats med syfte att vinna offentliga kontrakt. De har förmodligen kommit till eftersom grundarna vet att deras politiska kopplingar säkrar kontrakten åt dem.

Ferenc Szucs framhåller att hans undersökning är viktig ur olika aspekter. Dels handlar det om hushållning med offentliga medel, att köpa rätt produkt till rätt pris. Dels handlar det om den övergripande effektiviteten sett till hela samhället, att köpa från det företag som kan producera en efterfrågad vara eller tjänst till den lägsta produktionskostnaden, eller med den bästa kvaliteten.

– Korruption ser olika ut i olika länder. I Ungern vinns flera kontrakt i en tajt cirkel kring premiärministern. Den formen av centraliserad korruption är förmodligen mycket mindre vanlig i EU-länderna i väst. Men korruption förekommer även här, men kanske på en mer decentraliserad nivå. Även den formen av korruption skulle förmodligen öka om en stor del av de offentliga kontrakten inte längre skulle behöva konkurrensutsättas, säger Ferenc Szucs.

Läs Ferenc Szucs' studie Discretion and Corruption in Public Procurement