Departementspromemorian Ett hållbart mediestöd för hela landet

(Ds 2022:14)
Ku2022/01230

• Konkurrensverket anser att utredningens samlade förslag till ett nytt mediestöd­system är att föredra framför det befintliga press- och medie­stöd­systemet och delar utredningens bedömning att driftsstödet samt innovations- och utvecklingsstödet bör avvecklas.
  
  
• Mot bakgrund av bland annat risken för att stödet konserverar den befintliga strukturen på marknaden samt att det saknas en analys av förslagets konsekvenser för marknadens funktion och de företag som inte behöver stöd för sin överlevnad, anser Konkurrens­verket att det under stödperioden finns behov av att utvärdera medie­stödets påverkan på konkurrensen.
  
  
• Avseende allmänna förutsättningar för mediestöd har Konkurrensverket inga invändningar mot att de siffersatta kraven ersätts med kvalitativa bedömningsvillkor, under förutsättning att helhetsbedömningarna sker på objektiv grund. Att utredningen inte avser att öka kraven på andel egen­producerat redaktionellt innehåll riskerar dock att gynna de stora medie­koncernerna, som till skillnad från fristående medieföretag, kan samarbeta om övrigt inne­håll.
  
  
• Konkurrensverket anser att en principiell utgångspunkt bör vara att medie­­företag som kan överleva utan stöd inte bör erhålla stöd, varför verket tillstyrker utredningens förslag att en särskild förutsättning för att allmänt redaktionsstöd ska få lämnas är att företaget ska ha behov av ekonomiskt stöd. Det går däremot att ifrågasätta om det på ett tillförlitligt sätt kommer gå att tillämpa detta villkor.
  
  
• Konkurrensverket har inga invändningar mot förslaget om ett utökat redaktionsstöd, vilket ersätter nuvarande ”vita fläckar-stödet” och stödet till allmänna nyhetsmedier som är riktade till de nationella minoriteterna.
  
  
• Konkurrensverket har inga invändningar mot att stödunderlaget begrän­sas och får en tydligare koppling till den journalistiska verksam­heten. Enligt Konkurrens­verkets mening är det viktiga att det inte ska vara till en stödmottagares nackdel att effektivisera sin verksamhet. Det går dock inte att utesluta att de föreslagna stödnivåerna innebär att utbudet anpassas efter bidragskriterier snarare än läsarnas preferenser.
  
  
• Konkurrensverket anser inte att utredningen tydligt kunnat motivera varför det krävs ett sådant omfattande övergångsstöd som föreslås. Möjlig­­heterna till en kortare övergångsperiod bör övervägas i den fortsatta beredningen.

Konkurrensverket har i uppdrag att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det all­männa. Yttrandet avgränsas till sådana aspekter som följer av Konkurrensverkets ansvars­områden. I avsnitt 8.1 yttrar sig Konkurrensverket övergripande om för­slaget till nytt mediestöd. Specifika synpunkter på enskilda förslag lämnas under respektive avsnitt.

Press- och mediestödsystemet motiveras ofta med att det finns så kallade positiva externa effekter i det att medier har en viktig funktion för demokratin, varför det anses samhällsekonomiskt motiverat att lämna stöd. Mot detta bör dock ställas, förutom de direkta kostnaderna, att stöd och subventioner innebär ett ingripande i marknadens funktionssätt, vilket riskerar att på olika sätt påverka konkurrensen negativt. Konkurrensverket har i tidigare yttranden på området påpekat att det finns risk för att stödet bland annat snedvrider marknads­förhållanden, att in­effektiva strukturer upprätthålls, att stödet utgör ett inträdeshinder för nya aktö­rer eller inte ger incitament till effektiviseringar eller innovation. Därför har verket bland annat förordat en minskning och på sikt avveckling av driftstödet. Se exempelvis Konkurrensverkets yttrande över Medieutredningens slutbetänkande En gränsöverskridande mediepolitik och Presstödskommitténs slutbetänkande Översyn av det statliga stödet till dagspressen.

Konkurrensverket konstaterar dock att utredningens uppdrag har varit att föreslå hur det nuvarande stödet till nyhetsmedier kan förbättras och anpassas för det moderna medielandskapet, med utgångspunkten att stöd ska lämnas till allmänna nyhets­medier i syfte att stärka demokratin genom att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling i hela landet. Konkurrensverket har därmed att ta ställning till den föreslagna utformningen av det nya stödsystemet.  

Utredningen föreslår att mediestöd ska lämnas i form av redaktionsstöd, distribu­tionsstöd och varannandagsstöd.

Bestämmelserna om distributionsstöd föreslås föras över till den nya regleringen, utan ändringar i sak. Förordningen (2021:1205) om stöd för tidningsdistribution med anledning av övergången till utdelning av post varannan dag föreslås bibehållas. Stödet är tidsbegränsat, bland annat med anledning av Postfinansieringsutredningens uppdrag.

Redaktionsstöd ska lämnas i form av allmänt redaktionsstöd och utökat redaktionsstöd. Det allmänna redaktionsstödet ersätter nuvarande driftsstöd. Det utökade redaktionsstödet ersätter det nuvarande ”vita fläckar-stödet” och stödet till allmänna nyhetsmedier som riktar sig till de nationella minoriteterna.

Mediestöd föreslås även lämnas i form av ett tillfälligt stöd (övergångsstöd). Vidare föreslås att redaktions­stöd och övergångsstöd ska lämnas i mån av tillgång på medel.

Konkurrensverket anser att utredningens samlade förslag till ett nytt mediestöd­system är att föredra framför det befintliga press- och mediestöd­systemet. Det föreslagna mediestödet är, till skillnad från driftsstödet, teknikneutralt och verket delar utredningens slutsats att incitaments­strukturen förbättras. Konkurrens­verket delar vidare utredningens bedömning att det nuvarande driftsstödet samt innovations- och utvecklingsstödet bör avvecklas. Stöd för driftskostnader ger allmänt sett inga starka incitament till effektivisering och Konkurrensverket delar utredningens slutsats om att stödet kan snedvrida konkurrensen på lokala medie­marknader. Gällande innovations- och utvecklings­stödet framgår av betänkandet att stödet främst fördelats mellan ett fåtal större mediekoncerner och att de flesta projekt som beviljats stöd sannolikt hade genomförts utan stöd. Resultatet är i linje med vad Konkurrensverket påtalade i samband med införandet, se Konkurrensverkets yttrande Medieutredningens slutbetänkande En gränsöverskridande mediepolitik 

Dock innebär förslaget fortfarande stödgivning som utgår ifrån mottagarens kost­nader, vilket i regel driver upp kostnadsnivåer. Förslaget innefattar därutöver en hög procentuell stödnivå i förhållande till kostnaderna och såvitt Konkurrens­verket kan bedöma förhållandevis begränsade krav på prestationer för erhållande av stöd. Det föreslagna stödet riskerar också att konservera den befintliga struktu­ren på mediemarknaden genom att en stor andel av stödet fortsatt kan förväntas tillfalla de stora mediekoncernerna, inte minst med tanke på det om­fattande över­gångs­stöd som föreslås.

Mot bakgrund av ovanstående och att betänkandets konsekvensanalys inte om­fattar en analys av vilken påverkan förslaget förväntas få på marknadens funktion och de företag som inte behöver stöd för sin överlevnad, anser Konkurrensverket att det under stödperioden finns behov av att utvärdera mediestödets påverkan på konkurrensen. Ett nytt mediestöd kräver ett förhandsgodkännande av EU-kommissionen. Utredningen räknar med att godkännandet tidsbegränsas till sex år i enlighet med praxis.

Utredningen lämnar flera förslag på förändringar av allmänna förut­sättningar för mediestöd. Förändringarna innebär, såvitt Konkurrensverket uppfattar saken, i huvudsak att de siffersatta kraven för andel redaktionellt innehåll (8.5.2), andel egenproducerat redaktionellt innehåll (8.5.3), periodicitet (8.5.4) och användar­förankring (8.5.5) ersätts med kvalitativa bedömningsvillkor. Detta för att bland annat skapa teknikneutrala villkor som är bättre anpassade till ett digitalt medie­landskap och som exempelvis kan ta hänsyn till bevaknings­områdets storlek. Konkurrensverket har inga invändningar mot att de kvantitativa mätetalen ersätts med helhetsbedömningar, under förutsättning att detta sker på objektiv grund.

Konkurrens­verket noterar att efter de senaste årens strukturaffärer finns det i huvudsak tre ägarsfärer när det gäller dagspressen i Sverige. Av betänkandet framgår att utredningen inte avser att i grunden förändra kravet på andel egen­producerat redaktionellt innehåll (8.5.3) i förhållande till nuvarande bestämmelser om mediestöd, där kravet är 20 procent av innehållet. Förslaget riskerar därför att fortsatt gynna de stora tidningskoncernerna, som kan samarbeta om övrigt inne­håll, medan ett fristående medieföretag inte kan dela kostnaderna mellan flera titlar. Dessutom har tidningskoncernerna i kraft av sin totala utgivning sannolikt en mer gynnsam position när det gäller försäljning av annonser.

Stöd till etablerade medier som delar kostnader för såväl majoriteten av det redaktionella innehållet och andra kostnader, till exempel lokalkostnad, gör att etableringströskeln för tillkommande medier förblir hög.

Utredningen föreslår att en särskild förutsättning för att allmänt redaktionsstöd ska få lämnas är att företaget ska ha behov av ekonomiskt stöd för den redaktio­nella verksamheten. Konkurrensverket anser att en principiell utgångspunkt bör vara att medie­företag som kan överleva utan stöd inte bör erhålla stöd, varför verket tillstyrker förslaget. Det går däremot att ifrågasätta om det på ett tillför­litligt sätt kommer gå att tillämpa denna bestämmelse.

Motsvarande bestämmelse finns i mediestöds­förordningen (2018:2053), men har enligt Myndigheten för press, radio och TV inte legat till grund för något beslut om avslag då den bedömts svår att tillämpa. Av betänkandet framgår att det ska ankomma på den som söker stöd att visa att den verksamhet för vilken stöd söks inte har ekonomisk bärkraft. Samtidigt anges att det ska vara förhållandevis tyd­ligt att behov av stöd inte föreligger för att det ska nekas. Till det kommer att mediemarknaden har en hög grad av ägarkoncentration, vilket innebär att pröv­ningen av behovet av stöd kommer bygga på redovisningar av kostnader och kostnadsfördelning som görs av mediekoncernerna. Ett stort ansvar vilar således på medieaktörerna att ge en rättvisande bild av verksamheten. 

Utredningen föreslår att utökat redaktionsstöd ska få lämnas för insatser för jour­na­listisk bevakning av områden med svag bevakning samt för insatser där det redaktionella innehållet till minst 25 procent är på något eller några av de natio­nella minoritetsspråken enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter.

Konkurrensverket har inga invändningar mot förslaget om ett utökat redaktions­stöd, vilket ersätter nuvarande ”vita fläckar-stödet” och stödet till allmänna nyhets­­medier som är riktade till de nationella minoriteterna. När det gäller stödet till insatser för journalistisk bevakning av områden med svag bevakning menar Konkurrensverket att stöd till verksamheter med stark lokal förankring bör prio­riteras framför stöd till etablerade medieföretag som utökar sin nyhets­bevakning till det aktuella området. Detta eftersom det inte kan uteslutas att etablerade medie­företag har förutsättningar att utöka sin bevakning utan stöd.

Utredningen föreslår att det allmänna redaktionsstödets storlek ska baseras på den årliga lönekostnaden för anställd personal som arbetar med journalistiska arbetsuppgifter för det allmänna nyhetsmediet (9.3.1). Detta innebär en föränd­ring jämfört med nuvarande ordning, där redaktionsstödet baseras på mediernas totala redaktionella kostnader. Konkurrensverket har inga invändningar mot att stödunderlaget begränsas och får en tydligare koppling till den journalistiska verksamheten. Enligt Konkurrens­verkets mening är det viktiga att det inte ska vara till en stödmottagares nackdel att effektivisera sin verksamhet. Genom begränsningen torde incitamentet till effektivisering av övriga produktions­kostnader öka jämfört med nuvarande beräkningsgrunder. 

Vidare föreslår utredningen att det allmänna redaktionsstödets nivå fastställs genom en stödtrappa med fem steg, vilken tillåter stöd upp till 40, 60 respektive 75 procent av den stödgrundande kostnaden (9.3.2). Konkurrensverket har tidigare påtalat att om medieföretagen tilldelas stöd på dessa nivåer är det i praktiken en fråga om finansiering. Se Konkurrensverkets yttrande över Medieutredningens slutbetänkande En gränsöver­skridande mediepolitik. Det kan inte uteslutas att detta leder till att utbudet anpassas efter bidragskriterier snarare än läsarnas preferenser, eftersom medierna inte behöver konkurrera om läsarna och därmed annonsörernas pengar, utan kan överleva med hjälp av stödet, vilket inte kan vara syftet med stödet.

Utredningen föreslår att det införs ett övergångsstöd för de dagstidningar som beviljats driftsstöd under 2023 och som antingen inte beviljas redaktionsstöd eller beviljas ett lägre redaktionsstöd än tidigare driftsstöd. Övergångsstöd ska enligt förslaget kunna beviljas under maximalt fem år med en successiv nedtrappning under perioden.

Konkurrensverket konstaterar att utredningen föreslår ett omfattande övergångs­stöd för att kompensera de företag som förlorar på det nya mediestödssystemet. Enligt utredningen är det motiverat med generösa övergångsbestämmelser efter­som omställningen kan bli krävande såväl för medieföretag som för deras kunder. Det är svårt att överblicka medieföretagens behov av övergångsstöd och de even­tuella konsekvenserna av en snabbare övergång. Konkurrensverket har därför svårt att ta ställning till om den långa övergångsperioden till det nya stödsystemet som utredningen föreslår, verkligen är motiverad.

Det får anses belagt att driftsstödet är en förutsättning för många tidningars över­levnad, vilket kan tala för behovet av en lång övergång som möjliggör för aktö­rerna att anpassa sig till de nya förutsättningarna. Samtidigt riskerar den långa övergångsperioden att bidra till en konserverande effekt på marknaden och gynna etablerade medieföretag, eftersom övergångsstödet föreslås finansieras av en nedsättning av det allmänna redaktionsstödet för den som inte tidigare erhållit stöd eller beviljats stöd på lägre nivåer (11.3).

Konkurrensverket anser inte att utredningen tydligt kunnat motivera varför det krävs ett sådant omfattande övergångsstöd. Möjligheterna till en kortare över­gångsperiod bör övervägas i den fortsatta beredningen.  

Av 3 § andra stycket i den föreslagna lagen om mediestöd framgår att om nyhets­medier med olika titlar är att anse som ett och samma medium ska de vid tillämp­ning av denna lag anses utgöra ett och samma nyhetsmedium. Syftet är att för­hindra att medier exempelvis skapar olika titlar eller editioner i syfte att erhålla högre mediestöd.

Konkurrensverket tillstyrker förslaget eftersom det inne­bär att Mediestöds­nämnden får bättre möjligheter att beakta företagens behov av stöd. Såsom anförts tidigare i detta yttrande menar Konkurrensverket att nyhets­medier som ingår i en större ekonomisk enhet rimligtvis har bättre förut­sättningar att bära och fördela kostnader inom den ekonomiska enheten än nyhetsmedier som är fristående från andra medieföretag. I synnerhet med hänsyn till den ägarkoncentration som finns på mediemarknaden i dag medger författnings­förslaget att Mediestödsnämnden i sin prövning av ansökningar om mediestöd kan göra en saklig bedömning angå­ende behovet av stöd.

Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Rikard Jermsten. Föredragande har varit sakkunniga Anna Spetz.

Rikard Jermsten
Anna Spetz