Kan en skola vara en separat operativ enhet?

– En skola kan vara en separat operativ enhet om vissa förutsättningar är uppfyllda. Det säger forskaren Kirsi-Maria Halonen, University of Lapland. Hon pekar också på att det finns en hel del osäkerheter kring konceptet och att en analys av vem som utgör en separat operativ enhet därför måste göras från fall till fall.

Publicerad i Konkurrensverkets nyhetsbrev 9 februari 2017

Kirsi-Maria Halonen är verksam vid University of Lapland i Finland. På uppdrag av Konkurrensverket har hon utrett frågan om konceptet separat operativ enhet.

Du har skrivit rapporten Characteristics of Separate Operational Units. Varför behövs en sådan här utredning?

Om en upphandling omfattas av nationella regler eller EU:s regler för upphandling, och frågan om om ett tröskelvärde har överskridits eller inte, är en del av kärnan i upphandlingslagstiftningen. Den nationella direktupphandlingsgränsen definierar i sin tur om en upphandlande myndighet är skyldig att följa LOU:s regler.

Innan de nya upphandlingsdirektiven infördes krävdes att inköp inom samma upphandlande myndighet räknades samman. Det innebar i praktiken att upphandlande myndigheter var tvungna att uppskatta ett kontrakts värde sammantaget för hela myndigheten, även om den bestod av flera olika enheter.       

Konceptet separat operativ enhet infördes i upphandlingsdirektiven från 2014, och trädde i kraft i Sverige den 1 januari 2017. Enligt reglerna är utgångspunkten fortfarande att alla likartade inköp utförda av en upphandlande myndighet ska räknas samman, men i de fall där en upphandlande myndighet består av separata operativa enheter, kan kontraktsvärdet i vissa fall fastställas på den enskilda enhetens nivå.

Eftersom konceptet är en nyhet i upphandlingsdirektiven, finns det en hel del osäkerheter när det gäller vad som faktiskt utgör en separat operativ enhet.

Vad är en separat operativ enhet? Kan exempelvis en skola vara en separat operativ enhet?

Upphandlingsdirektiven 2014/24 definierar inga exakta kriterier för separata operativa enheter, men viss vägledning ges i skälen till direktivet. Alla delar av en upphandlande myndighet kan vara en separat operativ enhet, exempelvis en skola eller förskola, under förutsättning att den själv är ansvarig för sina inköp och bland annat har en separat budget och rätt att själv tilldela och ingå offentliga kontrakt.  

Bedömningen av en enhets självständighet bör göras från fall till fall eftersom en enhets rätt att fatta beslut om köp kan vara kopplad till värdet på kontraktet. Till exempel kan en rektors rätt att fatta sådana beslut ofta vara begränsad till ett visst belopp. En enhets oberoende kan även vara kopplad till föremålet för kontraktet.

Ofta kan olika upphandlingsstrategier, interna beslut eller föreskrifter slå fast att vissa kategorier av varor och tjänster ska köpas genom en central organisation inom den upphandlande myndigheten. Det kan i vissa fall vara fråga om ett krav enligt lag, medan det i andra fall enbart är rekommendationer.

Vad är skillnaden mellan en upphandlande myndighet och en separat operativ enhet?

Separata operativa enheter är enheter inom en upphandlande myndighet. Definitionen av en upphandlande myndighet är å sin sida ofta beroende av tolkningen av vad som är en offentlig myndighet enligt nationell förvaltningsrätt. Enligt reglerna för offentlig upphandling utgörs upphandlande myndigheter bland annat av statliga och kommunala myndigheter.

I Sverige kräver inte definitionen av en offentlig myndighet att det är en separat juridisk person. Staten och kommunerna kan bestå av flera offentliga myndigheter. På kommunal nivå, har det exempelvis förekommit diskussioner om en kommun är en upphandlande myndighet, eller om varje nämnd inom en kommun eller inom ett landsting, bör betraktas som en egen upphandlande myndighet.

Vidare kan varje nämnd bestå av separata operativa enheter. Under förutsättning att dessa är självständigt ansvariga för sina inköp kan kontraktsvärdet baseras på enhetsnivå.

Med detta sagt, bör det också påpekas att i de fall där flera upphandlande myndigheter eller flera operativa enheter genomför en upphandling gemensamt, kommer värdet av kontraktet att baseras på inköpen av samtliga de enheter som deltar.

Hur tar man reda på om man är en separat operativ enhet?

Som tidigare har framgått, är bedömningen av vem som är en separat operativ enhet en analys som får göras från fall till fall. I rapporten presenteras en checklista i sex steg med olika frågeställningar som kan vara av betydelse vid bedömningen av om ett kontraktsvärde kan beräknas på en separat enhets nivå, eller om alla inköp utförda av enheter inom samma upphandlande myndighet bör räknas samman. Listan består av följande nyckelfrågor:

  • Har enheten egen budget som förvaltas av enheten själv och från vilken inköpen betalas?
  • Genomför enheten inköpsprocessen självständigt?
  • Har enheten kompetens att fatta beslut om inköp eller ingå avtal på uppdrag av den upphandlande myndigheten?
  • Påverkar eller lägger sig någon annan enhet inom den upphandlande myndigheten i avtalet mellan den köpande enheten och dess leverantör?
  • Har någon annan del av den upphandlande myndigheten inverkan på kontraktet mellan enheten och dess leverantör?
  • Är enheten skyldigt att köpa genom centralt ingångna ramavtal eller kontrakt?

Vad får det för upphandlingsrättsliga konsekvenser om en upphandlande myndighet kan delas in i separata operativa enheter? 

Om en upphandlande myndighet består av flera operativa enheter som ses som självständiga, skulle inköp som genomförs av dessa enheter inte räknas samman även om de skulle köpa likartade varor eller tjänster. Följaktligen skulle färre kontrakt vare sig överskrida tröskelvärdena eller regleras enligt LOU:s regler. I sådana fall skulle många av enheterna sannolikt välja att direktupphandla vilket naturligtvis skulle minska öppenheten.

Om varje skola exempelvis skulle betraktas som en självständig separat operativ enhet, skulle endast värdet av de inköp av kontorsmateriel som genomförs av den enskilda skolan beaktas vid fastställandet av kontraktsvärdet.

Med det sagt är det viktigt att påpeka att reglerna för beräkningar av värdet av ett kontrakt för upphandlingar över EU:s tröskelvärden skiljer sig från reglerna om sammanräkning av kontrakt med ett värde under tröskelvärdena (nationella regler i 19 kap. LOU).

Konceptet separata operativa enheter omnämns inte i LOU:s regler för upphandlingar under EU:s tröskelvärden. Detta kommer sannolikt att skapa praktiska svårigheter eftersom de nationella upphandlingsreglerna fortfarande kräver att alla inköp av samma slag inom en upphandlande myndighet räknas samman.

Författaren ansvarar själv för alla slutsatser och bedömningar i rapporten.

 Publicerad i Konkurrensverkets nyhetsbrev 9 februari 2017

Relaterad information

Senast uppdaterad: