ÄRENDE:

Missbruk av dominerande ställning; rabatter på fast telefoni

SAMMANF:

Telia hade i ett avtal med Göteborgs Stad erbjudit förmånligare priser för vissa samtal för det att kunden valde Telia som ensam leverantör av fast telefoni och att avtal tecknades för en tid av tre år. Efter att Konkurrensverket påtalat att Telias rabatt riskerade att utestänga konkurrenter slöt Telia ett tilläggsavtal med Göteborgs Stad. Mot bakgrund av de åtgärder Telia vidtog beslutade Konkurrensverket att inte utreda förhållandena vidare.

BESLUT
2001-03-30	Dnr 418/2000
PART
Telia AB, org. 556103-4249, 123 86, FARSTA
Saken
Ifrågasatt missbruk av dominerande ställning avseende trohetsskapande villkor i avtal rörande tele- och datakommunikation.
^_____________________________
Beslut
Konkurrensverket vidtar inte någon åtgärd med stöd av konkurrenslagen (1993:20).
IFRÅGASATT MISSBRUK AV DOMINERANDE STÄLLNING
1. Konkurrensverket prövar i detta ärende om Telia AB:s tillämpning av lojalitetsskapande villkor i dotterbolaget Telia PubliCom AB:s erbjudande till och ramavtal med Göteborgs Stads Upphandlings AB samt de avtal som avropas i enlighet med ramavtalet utgör ett missbruk av dominerande ställning i strid med 19 § konkurrenslagen (1993:20), KL.
Parten
2. Telia AB är moderbolag i en koncern som ägs till 70 procent av staten. Teliakoncernen är verksam inom så gott som alla delar av den svenska telemarknaden och omsatte 1999 drygt 52 miljarder kronor.
3. Telia PubliCom AB är ett av Telia AB helägt bolag. Enligt Telia skall Telia PubliCom utveckla, paketera, marknadsföra, sälja, leverera och producera lättanvända telekombaserade informationstjänster för hälso- & sjukvård, utbildning, offentlig förvaltning och intresseorganisationer så att livskvalitet, miljö och konkurrenskraft utvecklas.
Bakgrund
Branschförhållanden
4. Även om Sverige aldrig haft något rättsligt monopol eller licenstvång för att anlägga telenät eller för att erbjuda teletjänster hade Televerket, sedermera Telia, så sent som 1993 ett de-facto monopol inom stora delar av telemarknaden. Genom ikraftträdandet av telelagen den 1 juli 1993 skapades reella förutsättningar för konkurrens på telemarknaden.
5. Telia har än idag en unik ställning på marknaden såtillvida att företaget är ensamt om att inneha ett fast accessnät (lokalnät) som når så gott som alla hushåll och företag i hela riket. Telia har också i detta nät en betydande abonnentstock som kan uppskattas till ca 4,5 miljoner hushålls- resp. ca 2 miljoner företagskunder. Merparten av samtliga företag och hushåll är fortfarande direktanslutna till Telias fasta nät, vilket innebär att de betalar abonnemangsavgift till Telia. Dessa kunder kan dock genom förval eller genom att slå ett prefix före lands-, rikt- och abonnentnumret, låta samtal effektueras av någon annan än Telia.
Marknadsaktörer och marknadsandelar[1]
6. Marknaden för fasta telefonitjänster omsatte under 1999 drygt 25 mdkr. Telias andel av denna marknad uppgick 1999 till drygt 85 procent. Den näst största operatören på fast telefoni var Tele2 vars andel av marknaden samma år var drygt 5 procent.
7. Även på marknaden för nationella samtal hade Telia 1999 en marknadsandel på drygt 85 procent. De två näst största konkurrenterna, Tele2 och Telenordia, hade ca 5 procent vardera av marknaden. Räknar man bort trafik till mobiltelefoner uppgick Telias andel av den fasta nationella trafiken 1998 till uppskattningsvis ca 93 procent. Telias andel av marknaden hade då minskat med ca 1 procentenhet på två år.
8. Post- och Telestyrelsen har gjort bedömningen att 75 procent av värdet av nationella samtal 1999 utgjordes av lokalsamtal.[2]
Förfarandet
9. Telia PubliCom ingick den 22 december 1999 ramavtal med Göteborgs Stads Upphandlings AB avseende fast- och mobiltelekommunikation samt datakommunikation. Avtalet omfattar i första hand Göteborgs Stad med förvaltningar och bolag men även Mölndals kommun kan avropa enligt avtalet. Av avtalet framgår att det omfattar kommunens drygt 100 avtalsanvändare i form av förvaltningar, nämnder, bolag, mm. Enligt Telia var avtalet med Göteborgs Stad en av Telias största affärer under 1999.[3]
10. Av bilaga 3 till avtalet framgår att Telia erbjuder två olika samtalsprislistor för fast trafik. Den väsentliga skillnaden mellan de två prisalternativen är att interna lokalsamtal, dvs. samtal mellan kommunens olika enheter, inte medför någon löpande avgift vid prisalternativ ett. Telia har beskrivit detta erbjudande som en ”nolltaxering” av samtalstrafiken. Erbjudandet förutsätter att Telia väljs som ensam leverantör av fast trafik. Det förmånligare priset förutsätter en avtalslängd om tre år. För att erbjudandet om ”nolltaxering” skall gälla skall slutligen såväl den som ringer som den som mottar samtalet ha Telia som ensam leverantör av fast trafik.
Ändring under ärendets handläggning
11. Den 8 november 2000 tillställde Konkurrensverket Telia ett preliminärt ställningstagande till de villkor som Telia erbjudit i sitt avtal med Göteborgs Stads Upphandlings AB. I ställningstagandet gjorde verket bedömningen att villkoren hade karaktären av exklusivavtal och att de även i övrigt medförde allvarliga trohetsskapande effekter.
12. Med anledning av Konkurrensverkets preliminära ställningstagande har Telia slutit ett tilläggsavtal med Göteborgs Stads Upphandlings AB där parterna tydliggör sina skyldigheter gentemot varandra. Tilläggsavtalet klargör att organisationsnummer som ansluter sig till Telia erhåller gratis intern lokaltrafik även om de ringer med andra operatörer via prefixlösningar. I samma tilläggsavtal gör parterna också klart att organisationer inom Göteborgs Stad under avtalstiden kan välja att teckna avtal med annan leverantör av fast trafik. I det fall avtal tecknas med annan operatör än Telia om annat än telefoni via prefixlösning får enheten erlägga samtalstaxa även för interna lokalsamtal med Telia enligt prisalternativ två i det ursprungliga avtalet.
13. Telia har vidare förklarat att tilläggsavtalet skall förstås så att organisationer inom Göteborgs Stad erhåller ”gratis” intern lokaltrafik även om avtal tecknas med andra operatörer om trafik via ”prefix”. Organisationer inom Göteborgs Stad erhåller således ”gratis” intern lokaltrafik även om de via såväl manuella prefixval som automatiska prefixval ringer med andra operatörer för andra samtal än interna lokalsamtal.
14. Enligt Telia är automatiska prefixval, så kallade ekonomival, mycket vanliga bland kunder som använder företagsväxlar. Ekonomival innebär enligt Telia att företag kan programmera telefonväxeln att distribuera samtal via den operatör som för det enskilda samtalet är billigast. Detta innebär att den som ringer inte själv behöver slå ett prefix till en annan operatör och att kunden således inte är beroende av den förvalsoperatör kunden har valt. När växling mellan olika nät sker i företagets egen växel har operatörerna ingen insyn i hur mycket trafik som går över andra operatörers nät.
RÄTTSLIG bedömning
15. KL innehåller i 6 § ett förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och i 19 § ett förbud mot missbruk av dominerande ställning. För att förbudet i 19 § skall vara tillämpligt skall två förutsättningar vara uppfyllda. För det första skall det aktuella företaget inneha en dominerande ställning på den relevanta marknaden. För det andra skall företaget i fråga agera på ett sätt som utgör ett missbruk av den dominerande ställningen.
Parten
16. Teliakoncernen består av ett moderbolag och ett antal helägda dotterbolag. Oavsett den organisatoriska formen inom Telia är de olika bolagens funktioner starkt integrerade. Även om Telia PubliCom AB är en egen juridisk person, kan bolaget i konkurrensrättslig mening inte anses självständigt bestämma över sitt handlande på marknaden, inte minst eftersom bolagets verksamhet förutsätter tillgång till övriga tjänster inom koncernen.
17. Konkurrensrättsligt är moderbolaget Telia AB och de helägda bolagen att betrakta som en ekonomisk enhet som kontrolleras av Telia AB. Av EG-rättslig praxis framgår att det föreligger en presumtion för att ett moderbolag kontrollerar de helägda dotterbolagens handelspolitik. Koncernledningens kännedom om Telia PubliCom AB:s agerande och Telia AB:s instruktioner till Telia PubliCom AB saknar härvid betydelse. Telia PubliCom AB:s agerande skall därför tillskrivas Telia AB.
Dominerande ställning
18. Ett företag som i avsevärd utsträckning kan agera oberoende av sina konkurrenter och kunder anses ha en dominerande ställning på den marknad där företaget verkar. En viktig bedömningsgrund är därvid företagets marknadsandel på den relevanta marknaden. Det finns dock inga absoluta kriterier för bedömningen av om ett företag har en dominerande ställning, utan varje fall måste bedömas för sig.
19. Av hittillsvarande praxis i EG-rätten kan slutsatsen dras att marknadsandelar över 40 procent förefaller vara beaktansvärda och utgöra tydliga tecken på dominans. EG-domstolen har i fallet Akzo[4] funnit att 50 procents marknadsandel skapar en presumtion för att företaget i fråga har en marknadsdominerande ställning. Skulle marknadsandelen överstiga 65 procent torde enligt EG-domstolen presumtionen för marknadsdominans bli nästan omöjlig att kullkasta, åtminstone om övriga företag på marknaden är små.
20. Även Marknadsdomstolen (MD) har uttalat[5] att det föreligger en presumtion för dominerande ställning vid höga marknadsandelar. I det aktuella fallet hade Nitro Nobel en marknadsandel som under en treårsperiod överstigit 70 procent. MD angav att ett företag med en så hög marknadsandel nästan alltid har en ställning på marknaden som medför att förutsättningarna för en dominerande ställning i KL:s mening är uppfyllda.
21. Telia har en mycket stark ställning på olika delar av den svenska telemarknaden. Denna starka ställning har i allt väsentligt sin grund i att förutvarande Televerket under lång tid hade ett de facto-monopol inom stora delar av telemarknaden. 1999 stod Telia för mer än tre fjärdedelar av den totala försäljningen på den svenska marknaden för fasta och mobila teletjänster. De två största konkurrenterna till Telia var Tele2 och Europolitan vars marknadsandelar uppgick till ca 10 procent vardera. Övriga teleoperatörer delade på de återstående ca 5 procenten av marknadens värde.
22. På marknaden för telefoni från fast anslutningspunkt i Sverige har Telia en marknadsandel som överstiger 85 procent. De två näst största operatörerna på denna marknad har tillsammans en marknadsandel som uppgår till högst 10 procent. Övriga teleoperatörer har var för sig, men även sammantaget, obetydliga andelar av denna marknad. Att samtliga teleoperatörer och telefonikunder är beroende av det accessnät som Telia kontrollerar är ägnat att ytterligare förstärka Telias ställning på marknaden.
Missbruk av dominerande ställning
23. Bestämmelsen i 19 § KL har sin förebild i artikel 82 EG-fördraget (f.d. artikel 86 Romfördraget) och överensstämmer i materiellt hänseende med denna. Förbudet har generell räckvidd.
24. EG-domstolen har i flera fall funnit att tillämpning av s.k. trohetsskapande rabatter utgjort missbruk av dominerande ställning enligt artikel 82 EG-fördraget (f.d. artikel 86). Målet Suiker Unie[6] var det första fallet där EG-domstolen slog fast att det kan utgöra missbruk av dominerande ställning om ett dominerande företag använder sig av system med trohetsrabatter. I målet Hoffmann-La Roche[7] använde företaget sig av kontrakt där rabattens storlek stod i direkt relation till en exklusiv inköpsklausul där kunden fick rabatt på gjorda inköp bara om denne från Hoffmann-La Roche köpt hela eller en stor del av sitt behov under en viss tidsperiod.
25. Missbruk kan således bestå i att en dominerande leverantör genom att tillämpa system av trohetsrabatter, bestämda efter kundernas individuella behov under viss tidsperiod, knyter kunderna till sig och begränsar marknaden till nackdel för konkurrenterna. En effekt av sådana rabatter kan bli att styckepriset för den till kunden sist sålda kvantiteten av en vara blir lägre än det genomsnittliga styckepris som kunden får betala till samma leverantör. Sådana rabatter kan försvåra för kunder till den dominerande leverantören att köpa även från andra leverantörer. Konkurrenter till den dominerande leverantören som vill sälja mindre kvantiteter till dennes kunder behöver bjuda under inte bara den dominerande leverantörens genomsnittliga styckepris utan även det rabatterade priset på dennes sist sålda kvantitet.
26. När en aktör likt Telia har en mycket stark ställning på marknaden kan särskilt stränga krav ställas på aktören vid missbruksbedömningen.
Slutsats
Konkurrensverkets preliminära ställningstagande den 8 november 2000
27. I det preliminära ställningstagandet konstaterade Konkurrensverket att det framgår av det ursprungliga avtalets ordalydelse att Telia sammankopplat en rabatt eller ett förmånligt pris med en exklusivitet för Telia. Exklusiviteten för Telia är dessutom kopplad till en avtalstid om minst tre år. De kontakter Konkurrensverket haft med Göteborgs Stads Upphandlings AB har också givit stöd för denna tolkning av avtalet.
28. Genom avtal om leveranser som täcker hela eller en stor del av Göteborgs Stads behov knyter Telia kunden till sig så att konkurrenter helt eller delvis utestängs från möjligheten att leverera till dessa kunder under avtalstiden. Att rabatten dessutom kopplats till förutsättningen att även den enhet inom kommunen som rings upp har exklusivavtal med Telia förstärker erbjudandets trohetsskapande effekter.
29. Verket bedömde i ställningstagandet att den i ärendet prövade rabattkonstruktionen skapar en artificiell kostnad i form av utebliven rabatt för den kund som önskar använda flera teleoperatörer. Sådana kostnader begränsar priskonkurrensen på de enskilda fasta trafikslagen. Genom rabattkonstruktionen kan Telia minska risken att förlora leveranser av vissa trafikslag till andra teleoperatörer som skulle kunna erbjuda bättre priser, villkor eller service för leveransen av ett eller flera enskilda fasta trafikslag.
30. Trohetsrabatter av aktuellt slag skapar generellt strategiska fördelar för leverantörer med höga marknadsandelar och minskar möjligheterna till konkurrens. Sådana rabatter förstärker fördelarna av företagets breda utbud samt infrastrukturella fördelar. Telia har genom sitt accessnät unika fördelar att leverera fast trafik till slutkund. Detta gäller särskilt över kortare sträckor där Telias konkurrenter hittills inte lyckats utsätta Telia för någon påtaglig konkurrens. Effekterna av Telias rabattstruktur förstärks av företagets ekonomiska styrka relativt flertalet av sina konkurrenter.
31. Konkurrensverket bedömde mot denna bakgrund att Telia missbrukat sin dominerande ställning.
Konkurrensverkets bedömning efter ändringar under ärendets handläggning
32. Genom tilläggsavtalet har Telia på ett tydligt sätt gjort klart att erbjudna priser inte påverkas av att enheter inom Göteborgs Stad ringer med andra operatörer än Telia via prefixlösningar. I och med detta förtydligande tillägg står det klart att enheter inom Göteborgs Stad fritt kan utnyttja Telias förmånligare priser för interna lokalsamtal samtidigt som de via prefixlösningar utnyttjar andra operatörer för andra samtalsslag. Genom att erbjuda bättre vilkor än Telia för ett visst samtalsslag kan således konkurrenter till Telia locka enheter inom Göteborgs Stad att ringa via dem för det specifika samtalsslaget.
33. Möjligheten att erbjuda telefoni via prefixlösningar kan emellertid knappast anses vara lika attraktivt för en operatör som att ha kunden ansluten till operatören som förvalskund. Därmed har även rabattkonstruktioner som är knutna till förval vissa trohetsskapande effekter. För större kunder likt Göteborgs Stad är effekterna av en sådan rabatt mindre eftersom dessa kunder idag har tillgång till tekniska lösningar som enkelt medger dem att distribuera samtal med en annan operatör än förvalsoperatören utan att de enskilda uppringarna faktiskt behöver slå operatörens prefix. En sådan teknisk lösning, så kallat ekonomival, kan således anses begränsa den praktiska skillnaden mellan prefixlösningar och förval för större kunder såsom Göteborgs Stad.
34. Telia och Göteborgs Stad har genom nämnda tilläggsavtal också gjort tydligt att enheter inom Göteborgs Stad när som helst under avtalstiden kan sluta avtal om förval med konkurrerande operatörer. I sådant fall går enheten miste om det förmånligare priset avseende interna lokalsamtal. Även om prisskillnaden i sig fortfarande kan medföra en viss trohetsskapande effekt innebär förändringen att det klart framgår att kunderna, enheter inom Göteborgs Stad, inte är bundna till Telia under den treåriga avtalstiden. Telia är därmed inte skyddat från konkurrens under en viss tid utan konkurrenter kan när som helst vinna över Telias kunder genom att erbjuda bättre produkter och tjänster än Telia.
35. Telia har anfört att det skulle vara förenat med kostnadsfördelar att hela organisationer samt deras samtalsparter är anslutna till Telia som ensam leverantör och att möjligheten att tillhandahålla ”gratis” intern lokaltrafik är beroende av att kunden är ansluten till Telia via förval. De åtgärder Telia vidtagit sedan Konkurrensverket redovisat sin uppfattning om rabattkonstruktionen har i väsentliga avseenden begränsat de negativa effekterna av rabatten. Konkurrensverket finner därför i detta fall inte anledning att närmare utreda Telias påståenden om att bindningarna skulle vara teknisk nödvändiga och att rabatten motsvaras av kostnadsfördelar.
36. Mot bakgrund av vad som ovan anförts finner Konkurrensverket inte skäl att vidare granska avtalet mellan Telia PubliCom AB och Göteborgs Upphandlings AB. Några ytterligare åtgärder kommer därför inte att vidtas i detta fall.
37. Om Konkurrensverket i visst fall beslutar att inte meddela ett åläggande får Marknadsdomstolen enligt 23 § andra stycket KL göra det på talan av ett företag som berörs av den påtalade överträdelsen.
^_____________________________
Detta beslut har fattats av generaldirektören. Föredragande har varit Rikard Englund. I den slutliga handläggningen har också konkurrensrådet Ulf Malmström och biträdande rättschefen Jan Stockhaus deltagit.
Ann-Christin Nykvist
	Rikard Englund

Kopia till:

MCI/WorldCom

Telenordia

Göteborgs Stads Upphandlings AB

Detta beslut lagras elektroniskt hos Konkurrensverket.

---

[1] Uppgifterna om marknadsandelar är hämtade från PTS, Svensk Telemarknad 1999

[2] PTS, Svensk Telemarknad 1999, sidan 19

[3] Telias tidskrift ”Televärlden", nr 4/2000

[4] Mål C-62/86 Akzo, REG 1991, s. I-3359.

[5] Nitro Nobel, MD 1999:17.

[6] Förenade målen 40-48/73 m.fl., Suiker Unie, REG 1975, s. 1663.

[7] Mål 85/76 Hoffmann-La Roche, REG 1979, s. 461, svensk specialutgåva nr 4, s. 315.