1998-01-16 235/97-22

Nämnden för offentlig upphandling (NOU) avger härmed följande yttrande.

1. Inledning

Inledningsvis kan konstateras att många av de frågor kring inköpssamordningen som beskrivs i direktiven till utredningen alltjämt är obesvarade. Det bör snarast påbörjas ett arbete med de problem som redan finns inom den existerande samordningen och som i viss utsträckning diskuterats och utretts de senaste 10 åren. Om föreliggande utredning ses som etapp ett där förslag ges dels till vilken myndighet som efter RRV bör ha den centrala samordningsfunktionen och dels en reglering som stramar upp samordningen, återstår nu det egentliga samordningsarbetet i etapp två.

Behov av utredning på upphandlingsområdet

Det kommande arbetet bör, enligt NOU:s mening, koncentreras dels till de frågeställningar från utredningsdirektiven som ännu inte är utredda och besvarade och dels till frågor som främst berör hur avtalstecknande och avrop bör ske inom olika branscher. Sådant som bör utredas är t.ex. om och i så fall i vilka situationer parallella avtal bör tecknas och i så fall med hur många leverantörer. Med parallella avtal avses här avtal som ingås med flera leverantörer i samma upphandling avseende identiska produkter eller tjänster där leverantörerna inte kompletterar varandra och där inte någon av dem ensam förmår att leverera hela volymen. Hänsyn bör tas till de stora avstånden i Sverige, vilket kan motivera avtal med flera leverantörer. Beträffande problem som kan uppstå vid parallella avtal se nedan under avsnitten "Statskontorets ramavtal på IT-området" och "Upphandling inom ramen för ett ramavtal".

Enligt NOU bör det snarast tillsättas en utredning som bör när det gäller inköpssamordning bland annat se över grundläggande frågor av juridisk natur, såsom definitionsfrågan (se nedan) och avtalens förenlighet med upphandlingsdirektiven, vilket bland annat inkluderar frågan om frivillighet (se nedan avsnittet "Frivillig inköpssamordning men så långt möjligt bindande avtal") men även frågor om förutsättningarna att teckna parallella avtal och hur omfattande samordningen kan bli innan konkurrensproblem uppstår. Även frågor av mer ekonomisk natur bör analyseras såsom på vilka områden ramavtal bör tecknas, hur ingångna ramavtal bör hanteras inom en och samma upphandlande enhet och konsekvenser av en finansiering genom provisioner.

Många initiativ tas f.n. inom området offentlig upphandling. Förestående rapport om "Effekter av lagen om offentlig upphandling" som NOU tar fram, Riksdagens revisorers rapport 1997/98:3 "Offentlig upphandling" och förestående slutsats från EG-kommissionen med anledning av Grönboken om offentlig upphandling m.fl. rapporter som nyligen har lämnats eller kommer att lämnas inom kort kan härvid tjäna som underlag för en utredningen som kan ta ett samlat grepp om frågorna kring offentlig upphandling. Frågor som behöver belysas och tydliggöras är t.ex. ansvarsgränserna mellan olika offentliga aktörer (NOU, RRV, den centrala samordningsmyndigheten, funktionsansvariga myndigheter, Konkurrensverket, Rådet för konkurrens på lika villkor, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Kommerskollegiums uppgift att påverka och ta bort hinder för företag, Handelskammarens och Industriförbundets förslag om en upphandlingsombudsman) med uppgifter på upphandlingsområdet (information, tillsyn, revision, samordning, uppföljning, skapa en miljömedveten upphandling, frågor med anledning av Branschsaneringsutredningens betänkande, SOU 1997:111, ökad jämställdhet genom upphandling m.m.). Såväl för upphandlande enheter som för leverantörer är det otillfredsställande med alltför många aktörer på upphandlingsområdet. Området offentlig upphandling innefattar många olika och ofta komplicerade delområden och uppgifterna bör även av den anledningen inte splittras upp på alltför många aktörer.

Exempel på andra frågor som, enligt NOU:s uppfattning, bör ingå i samma översyn är följande. 6 kap. LOU bör ses över inte minst därför att vissa bestämmelser i kapitlet har haft bestämmelser i andra kapitel i LOU som förebild och dessa har ändrats utan att följdändring skett i 6 kapitlet. Relationen mellan LOU och Lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling bör ses över.
Bristen på sanktioner i de fall en upphandlande enhet inte alls tillämpar LOU är inte tillfredsställande.

Nedan återfinns några punkter med anknytning till inköpssamordningen som NOU i sammanhanget vill framföra.

EG-kommissionens förfarande mot Storbritannien

Utredningen är medveten om att EG-kommissionen har inlett ett förfarande mot Storbritannien avseende användningen av ramavtal av den typ som används i Sverige. Om utgången av förfarandet mot Storbritannien skulle bli den, att ramavtal inte får användas utanför försörjningssektorerna på det sätt som sker idag, får en förnyad genomgång göras av användningen av ramavtal och organisationen av statlig inköpssamordning.

Uttalande från Konkurrencestyrelsen i Danmark

I de EG-direktiv om offentlig upphandling som LOU till stora delar bygger på nämns förfarandet med ramavtal endast vad gäller upphandling inom försörjningssektorerna (93/38/EEG art.1.5 och 20.2). Enligt ett s.k. vägledande uttalande till danska upphandlande enheter från Konkurrencestyrelsen kan ramavtal under vissa förutsättningar ingås även inom den s.k. klassiska sektorn - upphandling enligt varu-, tjänste- och byggentreprenadsdirektiven - mellan en upphandlande enhet och en eller flera leverantörer. En förutsättningar som anges är att alla "nodvendige leveringsbetingelser, herunder prisstruktur og produktsortiment/beskrivelse af de tjenesteydelser, der onskes udfort." Vidare anges att "sådanne rammeaftaler ikke begraenser, fordrejer eller forhindrer konkurrencen."

Definition av ramavtal

En definition av begreppet ramavtal finns i 1 kap. 5 § LOU. I kommentaren anges att den beskrivning som görs i direktivet (nuvarande 93/38/EEG art.1.5) av "framework agreement" i stora drag motsvarar vad som i Sverige kallas för avropsavtal (Prop. 1992/93:88 sid 62). Det bör dock observeras att av upphandlingsdirektiven är det bara direktivet för upphandling inom försörjningssektorerna som innehåller bestämmelser om ramavtal (framework agreement) medan 1 kap. 5 § LOU gäller för all upphandling. Ett avrop från ett ramavtal skall enligt direktiven ses som ett undantag från det allmänna kravet att genomföra en upphandling.

I NOU:s internationella kontakter har framkommit att vad som i Sverige benämns "ramavtal" i andra länder täcker två olika begrepp, "framework contract" (bindande avtal för båda parter) och "framework agreement" (ej bindande för köparen). I det kommande arbetet med inriktningen av den statliga samordningen bör det, enligt NOU:s mening, övervägas om inte även Sverige borde införa olika begrepp för dessa olika typer av avtal.

Frivillig inköpssamordning men så långt möjligt bindande avtal

I utredningsdirektiven anges att en utgångspunkt för arbetet är att det skall vara frivilligt för en myndighet att delta i samordningen. Den svenska inköpssamordningen bygger sedan länge på ett frivilligt deltagande. De svenska upphandlingsbestämmelserna har emellertid genomgått stora förändringar i och med att Sverige har infört EG:s upphandlings-bestämmelser. Svensk upphandling påverkas numera av EG-rätten och praxis från EG-domstolen. I detta vidare perspektiv är det inte längre klart att frivilligheten är förenlig med de regler som numera gäller för offentlig upphandling. Frågan kanske besvaras av det ovan nämnda förfarande som EG-kommissionen påbörjat mot Storbritannien. Även frågan om frivillighet bör, enligt NOU:s mening, ingå i föreslagna utredning.

Vid parallella avtal förekommer det att leverantörer inte får leverera något under avtalsperioden trots att deras anbud antagits i upphandlingen. Beställningar sker från andra leverantörer, med vilka avtal har tecknats. Detta förfarande får/kan få till följd att företag drar sig för att inge seriösa anbud till upphandlande enheter i kommande upphandlingar. För att undvika detta, anser NOU, att avtalstecknande myndigheter bör garantera en viss volym så långt det är möjligt. En funktionsansvarig myndighet kan exempelvis i förfrågningsunderlaget garantera det egna behovet men uppge att den överskjutande volymen är oviss och bygger på kommande behov hos övriga myndigheter och därför överenskomma om en option för den överskjutande och ovissa delen. Vidare bör de funktionsansvariga myndigheterna (och också andra myndigheter som själva ingår ramavtal) i möjligaste mån vara skyldiga att avropa från ramavtalet. Eventuell frivillighet bör således endast gälla för andra myndigheter. Det finns vidare anledning att anta att staten kommer att ingå förmånligare avtal om en leverantör vet att han får leverera.

Statskontorets ramavtal på IT-området

Statskontorets ramavtal på IT-området utgör ett särskilt problem som delvis avviker från den övriga samordningen, dels genom att produkterna är föremål för snabb utveckling som leder till att den produkt som avropas ofta är en annan än den som anges i avtalet och dels genom att Statskontoret inte upphandlar åt sig självt annat än mer marginellt och därmed måste få ersättning för nedlagda kostnader. Ett annat synsätt kan framföras när det gäller betalning till en funktionsansvarig myndighet med stor egen förbrukning eftersom myndigheten förmodligen ändå måste genomföra en upphandling för eget behov. Upphandling på IT-området kan hävdas vara av speciell natur även därför att ett inköp av datorer ofta förutsätter att kontakt tas med leverantören för behovet av nödvändig kringutrustning mm. Ett annat problem som har framförts är att Statskontoret i flera fall tecknar avtal med i stort sett hela marknaden (parallella avtal), varpå vissa leverantörer inte får sälja något under hela avtalsperioden. Detta kan givetvis leda till att intresset för att lämna konkurrenskraftiga och väl genomarbetade anbud minskar och att företag tappar förtroendet för det offentliga såsom professionell inköpare. Se vidare under avsnittet "Upphandling inom ramen för ett ramavtal". NOU har ett flertal gånger mottagit synpunkter med anledning av Statskontorets avtalstecknande och frågor om upphandlingarnas förenlighet med LOU. Kritik mot Statskontorets upphandlingar har även framförts av advokat Tor Kvarnbäck i en debattartikel i Anbudsjournalen (nr. 35/1997 och Statskontorets replik i nr 39/1997). Se vidare om Statskontorets avtal i Riksdagens revisorers rapport 1997/98:3 offentlig upphandling.

NOU kan konstatera att behovet är stort att granska förenligheten med LOU både vad gäller tecknandet av avtalen och användningen av desamma. Trots att två utredningar nyligen har genomförts på området offentlig upphandling (föreliggande betänkande och ovan nämnda rapport från Riksdagens revisorer) har inte problemen med ramavtalen på IT-området granskats och några konkreta förslag har inte heller presenterats. Det förefaller emellertid som om vissa andra länder använder samma system för köp inom IT-området. Frågan är problematisk och bör, enligt NOU:s mening, bli föremål för utredning.

Upphandling inom ramen för ett ramavtal

Många leverantörer har till NOU framfört att de har problem med att upphandlingar sker så att säga "inom ramen för ett ramavtal". Problem uppstår enligt uppgift när en upphandlande enhet har genomfört en upphandling och slutit ett avtal med flera leverantörer avseende likvärdiga produkter och när sedan behovet uppkommer görs inte ett rent avrop utan prisförhandlingar upptas med en eller flera av leverantörerna (parallella avtal). I många fall anses de leverantörer med vilka ramavtalet har tecknats utgöra en lista bestående av kvalificerade eller "godkända" leverantörer. Sedan väljs en eller flera leverantörer ut från listan och förhandlingar upptas med dem om den aktuella beställningen. I augusti 1997 överlämnade NOU en kopia på ett inkommet ärende (184/97-26) som delvis åskådliggör problematiken till utredningen.

NOU menar att antingen bör ett avrop ske i enlighet med överenskomna villkor eller så bör en ny upphandling genomföras. I de fall avtalet har ingåtts med flera leverantörer, parallella avtal, bör en rangordning ske av dessa vid utvärderingen så att det vid avropstillfället finns en bestämd ordning mellan leverantörerna.

NOU:s synpunkter nedan återges under likalydande rubriker som i betänkandet.

2. Inköpssamordning genom ramavtal

NOU instämmer i utredningens resonemang beträffande ändamålsenligheten med tecknande av ramavtal för hela statsförvaltningen och därtill framfört förslag att verksamheten skall utvecklas. Detta tillstyrktes för övrigt av NOU redan i februari 1995 med anledning av Betänkandet Statliga myndigheters avtal (SOU 1994:136, NOU dnr. 260/94-22). I yttrandet uppgav NOU bland annat följande. "Genom att den funktionsansvariga myndigheten genomför upphandlingen inte bara på grundval av den egna volymen, kan priser och övriga villkor bli gynnsammare. Dessutom blir de avropande myndigheternas administrativa kostnader betydligt lägre, eftersom dessa myndigheter inte behöver upphandla själva utan endast avropa på ett redan ingånget avtal där upphandlingen är gjord. Den funktionsansvariga myndigheten bygger vidare upp och kan vidmakthålla den kompetens - både vad gäller upphandlingsprocessen och den vara eller tjänst som upphandlingen avser - som erfordras". NOU uppgav vidare "Det är angeläget att beslut fattas snarast om vilken myndighet som skall svara för den övergripande samordningen och utvecklingen av denna. Oklarhet råder om hur samordningen skall bedrivas och brist på aktivt engagemang i uppgiften leder, enligt NOU:s mening, till samhällsekonomisk skada. Det är brådskande att se över omfattning och inriktning. Bland annat kan såväl avtal som antalet funktionsansvariga myndigheter behöva begränsas".

3. Principiella utgångspunkter

Som skäl för att den centrala samordningsmyndigheten bör få en begränsad resursmässig omfattning åberopas under avsnittet "Behov av stöd" att behovet av expertstöd i konkreta upphandlingssituationer kan tillgodoses genom att den funktionsansvariga myndighet som svarar för ett ramavtal även stöder den upphandlande myndigheten. Den funktionsansvariga myndigheten förutsätts ha bransch- och marknadskunskap. Vidare anges att en myndighets behov av allmänt upphandlingsstöd kan sökas t.ex. hos NOU, funktionsansvariga myndigheter eller hos konsulter utanför staten.
Även om den centrala samordningsmyndigheten inte skall stödja myndigheter i deras enskilda upphandlingar, är det NOU:s uppfattning, att en förutsättning för att den skall kunna bedriva de uppgifter som föreslås är att den besitter en mycket god upphandlingskompetens och därför också ges resurser i sådan omfattning att erforderligt antal tjänstemän och med lämplig bakgrund kan knytas till verksamheten.

NOU vill i sammanhanget upplysa om att nämnden inte deltar i enskilda upphandlingsärenden, utan den information som NOU ger, per telefon och i form av nyhetsbrev, är generella uttalanden om hur LOU skall tolkas. Enligt nämndens regleringsbrev för 1998 skall ambitionsnivån, särskilt när det gäller den individuella informationen, minskas.

4. Organisation av statlig inköpssamordning

Under avsnittet "Central samordning" anges att uppgifterna för den centrala samordningsmyndigheten förutsätter goda kunskaper om gällande upphandlingsregler och deras tillämpning. Samtidigt anges att kravet på dessa kunskaper inte nödvändigtvis behöver tillgodoses genom att speciell rättslig kompetens knyts till den centrala samordningsmyndigheten. Vidare anges att detta i stället kan ske genom att den centrala samordnings-myndigheten löser sina uppgifter i nära samverkan med NOU.

Med tanke på den numera komplexa lagstiftning som finns på upphandlingsområdet och dessutom med knytningen till EG-rätten anser NOU, tvärtemot utredningen, att uppgifterna för den centrala samordningsmyndigheten förutsätter bland annat egen juridisk kompetens. Dessutom torde ett effektivt och kontinuerligt genomförande av den centrala samordningsmyndighetens uppgifter även förutsätta egen praktisk upphandlingskompetens. I utredningen anges att uppgifterna skall lösas i nära samverkan med NOU. I sammanhanget vill NOU betona att det är viktigt att NOU:s neutral roll mellan köpare och säljare bevaras. Om uppgiften ändock skulle läggas på NOU bör nämnden tillföras ytterligare resurser. Uppgiften förutsätter för övrigt att den kan betecknas som "tillsyn" med tanke på regeringens krav enligt regleringsbrevet på att nämndens tillsynsverksamhet skall prioriteras och att ambitionsnivån avseende den individuella informationen skall minskas.

Den centrala samordninguppgiften föreslås i utredningen överföras till Kammarkollegiet. NOU är tveksam till om de skäl som anges är så tunga att de motiverar ett beslut att Kammarkollegiet skall tillföras uppgiften. En annan omständighet som talar mot denna lösning att välja en myndighet utan tidigare egen erfarenhet på området är att den förutsätter nya resurser på ett nytt område.

Det skäl som tidigare i olika sammanhang åberopats, och som även framförs i utredningen, för att uppgiften inte kan kvarstanna på RRV är att uppgiften inte är lämplig att förena med RRV:s revisionella uppgift. Skälet bortfaller emellertid i och med de organisatoriska förändringar av RRV och väntas leda till bildandet av en ny ekonomistyrningsmyndighet. NOU anser att eftersom det långt ifrån finns någon självskriven myndighet för uppgiften bör argumenten för och emot en ny myndighet gås igenom ytterligare innan beslut fattas. Den nya ekonomistyrningsmyndigheten planeras påbörja sin verksamhet den 1 juli 1998 och om det skulle visa att myndigheten anses lämplig såsom central samordnare kan denna uppgift tas med i det pågående planeringsarbetet och rekrytering inför starten. Utredaren har uppenbarligen inte uteslutit denna nya myndighet i diskussionen om ersättare till RRV. I betänkandet anges "Det kan dock inte uteslutas att samordningsuppgifterna skulle kunna tilldelas den nya ekonomistyrningsmyndigheten".

Om det är uteslutet att ansvaret läggs på ekonomistyrningsmyndigheten bör det ånyo utredas om någon annan statlig myndighet med omfattande upphandling är lämplig. NOU har tidigare föreslagit (NOU dnr. 260/94-22) att uppgiften bör åläggas någon av de stora upphandlande myndigheterna med bred upphandlingserfarenhet. En sådan myndighet skulle kunna vara någon av de funktionsansvariga myndigheterna som har en omfattande upphandling. En fördel med bred upphandlingserfarenhet är att myndigheten då redan har såväl den formella upphandlingskompetensen som den praktiska inköpserfarenheten. Dessutom torde myndigheten ha ett nätverk med kontakter på upphandlingsområdet, vilket är till stor fördel för flera av de uppgifter som, enligt förslaget, skall åvila den centrala samordnings-myndigheten. Enligt NOU:s uppfattning torde detta väga över den nackdel det kan innebära att myndigheten redan har en särskild roll inom statlig upphandling, vilket - enligt betänkandet - kan vara en nackdel ur renodlings- och legitimitetsaspekter.

NOU:s uppfattning är att eftersom arbetet på detta område på senare år varit eftersatt bör den nya samordningsmyndigheten ges väl tilltagna resurser, framför allt i ett inledningsskede men även för det fortsatta löpande arbetet. Annars blir risken uppenbar att det arbete som erfordras för att utvärdera de avtal som löper idag, granska det befintliga systemet för hur avtal tecknas och kontinuerligt utveckla samordningen inte kan genomföras. En hänvisning kan ske till den skrivelse som RRV, ställde till regeringen "Kostnadseffektivitet och inköpssamordning", 1989-06-14 (RRV dnr. 1989:777) efter det att RRV genomfört ett projekt för att utvärdera den statliga inköpssamordningen. Resultatet redovisades i rapporten "Statlig inköpssamordning - en utvärdering", Dnr 1987:1441). RRV uppgav i skrivelsen till regeringen bland annat att RRV behövde resurser mot-svarande tre helårsarbetskrafter för sina uppgifter på samordningsområdet. Med hänsyn till knytningen till EG-direktiven och EG-rätten är frågorna idag än mer komplicerade.

5. Finansiering av inköpssamordningen

I betänkandet anges att i nu löpande ramavtal har provisionerna beräknats så att endast kostnaden hos den funktionsansvariga myndigheten täcks. Det föreslås att vid tecknandet av ramavtal framöver bör en provisionsdel ingå som täcker även kostnaderna hos den centrala samordningsmyndigheten.

Utredningen föreslår ett system där upphandlande enheter inte bara får använda bonus för att finansiera verksamheten med ramavtal utan systemet avses bygga på att de tar ut en bonus. Enligt NOU:s mening finns behovet redan idag att genomlysa för- och nackdelar med en finansiering genom provisioner innan någon förändring sker. Om en funktionsansvarig myndighet själv är en stor förbrukare bör den inte ta ut mer än vad som skall täcka den centrala samordningsmyndigheten och den relativt lilla merkostnad det blir fråga om för att teckna ett avtal som inte bara gäller den egna organisationen utan hela statsförvaltningen.

NOU har tidigare i ett ärende (272/96-21) framfört uppfattningen att "Om en upphandlande enhet avser att ta ut en bonus som ersättning för de kostnader som är förknippade med att genomföra upphandlingen och att administrera ett ramavtal, anser NOU, att enheten bör efterfråga en viss bestämd angiven bonus. Den efterfrågade bonusen gäller då lika för alla tänkbara leverantörer och kravet gäller som andra uppställda skall-krav i upphandlingen. Den fastställda bonusen eller avgiften skall då spegla enhetens administrativa kostnader som är förknippade med ramavtalet.

NOU:s uppfattning är för närvarande att upphandlande enheter inte bör efterfråga en bonus som skall utgå med minst en viss procent. En sådan bonuskonstruktion skulle närmast komma att ingå bland utvärderingskriterierna och kan bland annat komma i konflikt med den upphandlande enhetens intresse att upphandla till ett så lågt pris som möjligt, eftersom ett högt pris kan ge den upphandlande enheten en hög bonus. En annan konsekvens är att en hög bonus kan påverka decentraliserade delar av en upphandlande enhet att inte avropa på ramavtalet utan i stället genomföra en separat upphandling med vald leverantör utan bonus men med ett lägre pris."

Enligt förslaget skall bonusen i framtiden även täcka den centrala samordningsmyndighetens kostnader vilket torde öka nyssnämnda beteende, d.v.s. benägenheten att förhandla med leverantören för att få ett lägre pris i stället för att avropa direkt på avtalet och erlägga bonus. Ett annat problem är att det finns en risk att myndigheter tar ut för mycket för verksamheten. Syftet med verksamheten är att teckna förmånliga avtal inte att myndigheten skall erhålla ett överskott från verksamheten. En analys saknas av använd-ningen av fast kontra rörlig bonus. NOU menar att innan en analys gjorts av de konsekvenser för t.ex. avtalstroheten, som provisionssystemet redan idag medför bör inte systemet med finansiering genom provisioner utökas ytterligare.

6. Behov av reglering

Utredningen föreslår en reglering som har i huvudsak samma innebörd som den dåvarande upphandlingsförordningens regler om inköpssamordning och RRV:s föreskrifter i anslutning till dessa.

NOU:s uppfattning är att det har visat sig att någon typ av påtryckning behövs för att öka användningen av ramavtalen. Ansvariga bör ha bättre kunskap om anledningen till att ett avtal inte utnyttjas för att kunna teckna bättre avtal vid nästa tillfälle. För att uppnå en ökad användning av ramavtalen framöver krävs bra och förmånliga avtal. Även det motsatta torde gälla att bra och förmånliga avtal ger en ökad användning.

I 2 § förordningsförslaget anges att "Vid upphandling skall en myndighet utnyttja möjligheterna att samverka med andra myndigheter på ett för staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt" (NOU:s kursivering). NOU vill framhålla att det finns risk för att dylikt åläggandet strider mot EG-rätten genom att andra hänsyn än rent affärsmässiga, t.ex. samhällsekonomiska, kan komma att vägas in i upphandlingen. Dessutom anser NOU att åläggandet att inte bara se till det bästa för den egna organisationen utan överblicka hela statens behov ställer mycket höga krav på myndigheterna, särskilt de små. Utredningen ger inte någon vägledning vad gäller sådan samordning. Om en sådan formulering ändock anses nödvändig bör det övervägas om inte den formulering är bättre som framfördes i författningsförslaget i SOU 1994:136 "Statliga myndigheters avtal" gällande myndigheters ekonomiska ansvar, sid 26. I 15 § föreslogs bland annat följande: "Frågor om avtal skall så långt möjligt lösas på ett för staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt". Hänsyn kan då tas till krav från EG-rätten genom formuleringen "så långt möjligt".
I den ovan citerade 2 § i föreslagen förordningstext anges att myndigheter skall "samverka". Detta begrepp bör enligt NOU:s uppfattning kompletteras med praktiska anvisningar. Innebörden i RRV:s bindande föreskrifter till
3 § Upphandlingsförordningen att "Myndigheter skall utnyttja möjligheterna att samverka med andra myndigheter, såsom att upphandla gemensamt, teckna avropsavtal som får utnyttjas av andra myndigheter och dra fördel av andra myndigheters sakkunskap" kan, anser NOU, ligga till grund för sådana anvisningar.

I den föreslagna förordningstextens 3 § anges bland annat att Kammarkollegiet i egenskap av central samordningsmyndighet skall samordna och följa upp myndigheternas verksamhet med ramavtal och andra former av inköpssamordning. Om förslaget antas kommer ytterligare en organisation att ha ansvar för uppgifter på upphandlingsområdet och NOU ser en fara i att många aktörer har uppgifter som mer eller mindre går in i varandra. Uppgiften att "följa upp" verksamheten med ramavtal kan komma att ligga mycket nära NOU:s tillsynsverksamhet.

NOU ifrågasätter om det är rimligt att införa den rapporteringsskyldighet från en myndighet som väljer att genomföra en egen upphandling som föreslås i utredningen. NOU instämmer emellertid i att det är viktig information för de funktionsansvariga myndigheterna men dessa uppgifter bör dock kunna inhämtas på andra sätt av myndigheten själv. Om förslaget med rapportering ändock skall genomföras anser NOU att rapportering inte skall ske till den centrala samordningsmyndigheten utan i stället direkt till den funktionsansvariga myndigheten. Enligt NOU:s uppfattning är det viktigt att den funktionsansvariga myndigheten får information om anledningen till att en myndighet väljer att genomföra en egen upphandling, så att den inför kommande upphandling kan överväga att anpassa avtalet till de synpunkter som har inkommit. Om informationen skall lämnas till den centrala samordningsmyndigheten förutsätter det att den har resurser för att snabbt bearbeta och vidarebefordra den.

7. Teknikstöd

Det teknikstöd som föreslås utarbetas av VHS i form av en avtalsdatabas torde underlätta tillämpningen av avtalen i viss mån. Enligt rådande ordning beställer myndigheter RRV:s katalog (papperskopia eller diskett) som uppdateras varje år och innehåller samtliga gällande avtal med angivande av den funktionsansvariga myndigheten och avtalsnummer. Intresserad myndighet får sedan beställa relevant avtal för att se samtliga avtalsvillkor.

NOU anser att fördelarna med den avtalsdatabas som föreslås i jämförelse med RRV:s katalog bör utvecklas ytterligare, liksom kostnaderna för verksamheten, innan nämnden kan ha någon uppfattning. Problemet torde rimligen kunna lösas genom en hemsida på Internet innehållande såväl katalogen som avtalen. Emellertid bör tänkbara konsekvenser av att avtalsvillkoren görs mer lättillgängliga analyseras.

8. Miljöanpassad offentlig upphandling

Det föreslås att den centrala samordningsmyndigheten skall svara för samordningen av de insatser som krävs för att miljöaspekterna skall beaktas vid statlig upphandling. Vidare förslås att den centrala samordnings-myndigheten skall i samverkan med NOU bedöma bland annat lämpligheten av ytterligare reglering av dessa frågor och om så erfordras lämna förslag till regeringen om sådana åtgärder.

Om den centrala samordningsmyndigheten skall ges ovan nämnda uppgifter anser NOU att den bör - för att kunna fullgöra uppgiften - inneha lämplig kompetens även på detta område. Vad gäller eventuella nya uppgifter för NOU hänvisas till resonemanget ovan under avsnittet "Organisation av statlig inköpssamordning" om NOU:s neutrala roll, om att i det fall NOU skulle tillföras nya uppgifter så erfordras ytterligare resurser samt kravet på att nämndens tillsynsverksamhet skall prioriteras.

NOU har i flera sammanhang framhållit betydelsen av att utnyttja den statliga inköpssamordningen i arbetet med att ställa miljökrav vid offentlig upphandling. Senast i NOU:s yttrande till Miljödepartementet med anledning av Nationella Agenda 21-kommitténs slutbetänkande framfördes följande. …."vill NOU framhålla att de s.k. funktionsansvariga statliga myndigheterna (f.n. 12 stycken) som tecknar statens ramavtal utgör en mycket väsentlig målgrupp vid miljöanpassning av statens upphandling dels därför att de i huvudsak är statens största upphandlande enheter och dels därför att ramavtalen används av hela statsförvaltningen".

En relativt stor andel av nämndens totala resurser ägnas redan idag åt frågor kring miljökrav vid offentlig upphandling. NOU:s uppgift att verka för en miljömedveten upphandling är föranledd av en skrivning i nämndens regleringsbrev (senast för 1998). NOU har tidigare framfört uppfattningen att det föreligger en kollision mellan å ena sidan principen om varors fria rörlighet och icke-diskriminering och å andra sidan viljan att ta miljöhänsyn vid offentlig upphandling.

Upplysningsvis kanrmera om att nämnden i början av 1998 kommer att få ett regeringsuppdrag från Miljödepartementet att ta fram en analys hur miljökrav och andra krav på ekologisk hållbarhet kan ställas vid offentlig upphandling. Enligt NOU:s mening ges frågorna om miljökrav vid offentlig upphandling redan idag stor uppmärksamhet. I rådande läge kan det för NOU vara svårt att driva utvecklingen framåt innan det finns vägledande rättsfall från t.ex. EG-domstolen.

Beslut om utformningen av detta ärende har fattats vid nämndsammanträde den 16 januari 1998, i vilket deltog kammarrättslagmannen Lisbeth Edlund, ordförande, kommerserådet Bengt Agild, vice ordförande, inköpschefen Tomas Axi, civilekonomen Jonas Berggren, sektionschefen Hans Ekman, kanslirådet Charlotte Hedberg och juristen Eva Sveman. Beslutet fattades i närvaro av tf. kanslichefen Hans Sylvén efter föredragning av jur.kand Camilla Graf Morin. Beslutet har expedierats i enlighet med föredragandens förslag jämte ändringar enligt direktiv som lämnats vid beslutstillfället.

Enligt NOU:s beslut

 Camilla Graf Morin