IT-upphandlingar ger inlåsningar och begränsar konkurrensen

Att utveckla och upphandla IT-system är en komplex uppgift. Biträdande professor Björn Lundell är författare till en uppdragsforskningsrapport som baseras på studier av IT-projekt genomförda inom kommuner och myndigheter. Här berättar han hur dagens upphandlingar leder till begränsad konkurrens på IT-marknaden, men också till inlåsningar som rör såväl teknik som kompetens och kontrakt.

Publicerad i Konkurrensverkets nyhetsbrev 3 november 2016

Björn Lundell, biträdande professor vid Högskolan i Skövde, du är en av tre författare till forskningsrapporten IT-standarder, inlåsning och konkurrens. Varför är frågan viktig att studera?

Vi har studerat IT-projekt som har genomförts i skolor och vid större myndigheter. Studien omfattar 24 kommuner och drygt 20 IT-intensiva myndigheter. Vår studie visar att införskaffandet av systemlösningar kraftigt begränsar konkurrensen på IT-marknaden. Samtidigt riskerar myndigheters tillvägagångssätt vid utveckling och upphandling att skapa en situation som leder till en långsiktig och problematisk inlåsning. Det här gäller utveckling och upphandling av komplexa IT-system i stora myndigheter men också mindre IT-projekt i skolor och kommuner.

I de analyser som vi har gjort har vi identifierat flera exempel på att organisationer införskaffar IT-system och genomför upphandlingar som i praktiken utesluter många tänkbara leverantörer. Vid utveckling, införskaffande och upphandling refereras ofta till specifika konkurrensbegränsande standarder och filformat som enbart kan tillhandahållas av en viss leverantör.

Det här tillvägagångssättet riskerar att leda till att myndigheten hamnar i en teknisk inlåsning. Men myndigheten löper också risk att hamna i en kompetens- och kontraktsinlåsning.

Vår studie visar att det finns avsevärda brister och ett stort kompetensbehov när det gäller utveckling och införande av IT-system hos offentliga aktörer. Goda kunskaper om den egna verksamhetens behov är långt ifrån tillräckligt för att kunna utveckla och införskaffa IT-system som inte riskerar att leda till olika typer av djupt problematisk inlåsning.

Det behövs även juridiska kunskaper om upphandling och insikter om digitaliseringens möjligheter och utmaningar. Även omfattande teknisk IT-kompetens är ett behov. Inte minst kunskaper om vilka effekter som krav på olika typer av programvaror och IT-standarder kan leda till för enskilda organisationer och medborgare.

Risk för inlåsning finns även för den som anskaffar en molnlösning. Hur ser den risken ut?

Det är uppenbart att många organisationer inför molnlösningar utan att ens ha övervägt risker för olika typer av inlåsning, som exempelvis inlåsning i kontrakt och avsaknad av möjligheter att kontrollera transformationer av data mellan olika representationer.

När data hämtas ut, eventuellt flera år senare, kan funktionalitet hos molnlösningen ha förändrats vilket innebär att det inte finns några garantier för att organisationen kan återskapa exakt samma information. Det är en konsekvens av att strukturen för den interna representationen hos filerna som hämtats kan vara förändrad. Det är sådant som kan äventyra en långsiktig förvaltning av myndighetens handlingar.

Ni presenterar flera handfasta förslag på hur en organisation kan gå tillväga för att undvika att hamna i olika typer av inlåsning när ett IT-system ska utvecklas och upphandlas. Kan du ge några exempel på det som ni kallar för konkurrensneutrala praktiker?

Här ser vi öppna standarder som en grundbult. Det gäller oavsett programform. Vi rekommenderar att myndigheter tar fram kravställningar som preciserar krav på programvara utan att referera till specifika teknologier, leverantörer eller varumärken. Man bör också undvika att kravställa slutna standarder som diskriminerar enskilda företag.

För att göra det möjligt med samverkan mellan olika system och utbyte av data mellan olika system, samt skapa förutsättningar att på lång sikt kunna bevara digitalt material rekommenderar vi öppna standarder och öppna filformat. Det pågår exempelvis ett arbete inom EU där innehållet i ett aktuellt utkast till ett nytt ramverk för utbyte av information tyvärr kommer att skapa inlåsning, vilket på sikt hindrar utvecklingen av nya innovativa lösningar.

För att kunna förvalta och arkivera all information och alla handlingar som upprättas och inkommer till en myndighet är det också viktigt att myndigheten skaffar alla nödvändiga rättigheter och patentlicenser för de standarder och filformat som behöver användas.

Myndigheter bör också undvika att skaffa programvara genom att successivt genomföra uppgraderingar och kompletteringsköp.

Ni ger också exempel på strategier för att ta sig ur en redan existerande inlåsning. Hur kan en sådan strategi se ut?

En organisation som sitter fast i en inlåsning gör det på flera sätt. Tekniskt förstås, men även kompetensmässigt och organisatoriskt. Det kan också vara fråga om individers prestige. Här finns det stora utmaningar att ta itu med för den som vill ta sig ur en inlåsning.

I rapporten ger vi exempel på ett antal strategier som den organisation som vill lämna en inlåsning i en IT-miljö kan tillämpa. En sådan strategi handlar om att ta höjd för exit-effekter. Det innebär bland annat att kostnaderna för att lämna en inlåsning ska belasta den ursprungliga investeringen. Inte den kommande.

Vid en jämförelse mellan olika alternativ för varje ny investering är det alltså kalkylen för den initiala investeringen som ska belastas med kostnaderna för att migrera data till långsiktigt förvaltningsbara öppna filformat.

Det här är komplexa frågor som kräver målmedvetet arbete. Med den studie vi nu genomfört på uppdrag av Konkurrensverket och genom publicering av forskningsrapporten hoppas vi kunna uppmuntra och vägleda myndigheter att i vart fall undvika de värsta misstagen.

Publicerad i Konkurrensverkets nyhetsbrev 3 november 2016

Relaterad information

Senast uppdaterad: